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国务院办公厅 人力资源社会保障部


国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知

国办发〔2008〕111号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　 　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○○八年九月二十六日



关于促进以创业带动就业工作的指导意见

人力资源社会保障部　发展改革委　教育部
工业和信息化部　财政部　国土资源部　住房城乡建设部
商务部　人民银行　税务总局　工商总局

　　为贯彻落实党的十七大提出的“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的总体部署，全面实施《中华人民共和国就业促进法》的有关规定，现就促进以创业带动就业工作提出以下指导意见：
　　一、统一思想认识，明确目标任务
　　（一）统一思想认识。创业是劳动者通过自主创办生产服务项目、企业或从事个体经营实现市场就业的重要形式。劳动者通过创业，在实现自身就业的同时，吸纳带动更多劳动者就业，促进了社会就业的增加。当前及今后一个时期，我国就业形势依然严峻，促进以创业带动就业，有利于发挥创业的就业倍增效应，对缓解就业压力具有重要的现实意义。以创业带动就业工作是实施扩大就业发展战略的重要内容，是新时期实施积极就业政策的重要任务。各地区、各有关部门要高度重视，通过政策支持和服务保障，优化创业环境，鼓励和扶持更多劳动者成为创业者。
　　（二）明确指导思想。各地区、各有关部门要深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，解放思想，改革创新，着眼于经济社会发展全局，从创业意识、创业能力和创业环境着手，逐步形成以创业带动就业的工作新格局。坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的基本原则，强化创业服务和创业培训，改善创业环境，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，不断激发劳动者的创业激情，增强创业意识，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。
　　（三）突出工作重点。各地区、各有关部门要紧密结合地方的优势产业、特色经济，确定鼓励创业的产业指导目录，制定扶持政策，鼓励创业者进入国家和地方优先和重点发展的科技型、资源综合利用型、劳动密集型、农副产品加工型、贸易促进型、社区服务型、建筑劳务型和信息服务型等产业或行业。鼓励和支持个体私营等非公有制经济和中小企业发展，扩大创业领域。重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。积极采取措施促进军队复员转业人员、留学回国人员等创业。力争用3到5年的时间，实现劳动者创业人数和通过创业带动就业人数的大幅增加，基本形成促进以创业带动就业的政策体系，使更多有创业意愿和创业能力的劳动者成功创业。
　　二、完善扶持政策，改善创业环境
　　（四）放宽市场准入。加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒。法律、法规未禁止的行业和领域向各类创业主体开放，国家有限制条件和标准的行业和领域平等对待各类创业主体。在法律、法规规定许可的范围内，对初创企业，可按照行业特点，合理设置资金、人员等准入条件，并允许注册资金分期到位。按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。扩大政府采购范围，制定促进小企业发展的政府采购优惠政策。各地区、各有关部门可根据实际情况，适当放宽高校毕业生、失业人员以及返乡农民工创业的市场准入条件。
　　（五）改善行政管理。全面实行收费公示制度和企业交费登记卡制度，禁止任何部门、单位和个人干预创业企业的正常经营，严格制止乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训行为。进一步清理和规范涉及创业的行政审批事项，简化立项、审批和办证手续，公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南，推行联合审批、一站式服务、限时办结和承诺服务等，开辟创业“绿色通道”。依法保护创业者的合法私有财产，对严重侵犯创业者或其所创办实体合法权益的违法行为，有关部门要依法查处。对创业者提出的行政复议申请，政府部门要及时受理，公平对待，限时答复。登记失业人员、残疾人、退役士兵，以及毕业2年以内的普通高校毕业生从事个体经营的，要按有关规定，自其在工商部门首次注册登记之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。
　　（六）强化政策扶持。全面落实有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策，促进中小企业和个体私营等非公有制经济发展，扶持劳动者创业。从实际出发，建立健全促进以创业带动就业的政策措施，细化操作办法。多渠道筹集安排资金，支持以创业带动就业工作的展开。要针对经营成本上升以及政策和市场环境变化的情况，兼顾行业稳定发展和结构调整升级，积极采取有效措施，扶持、保护创业企业的生存和发展，鼓励创业企业扩大就业规模。对农民工返乡创业的，劳务输出地区要积极探索完善相关扶持政策。
　　（七）拓宽融资渠道。积极推动金融产品和金融服务创新，支持推动以创业带动就业。积极探索抵押担保方式创新，对于符合国家政策规定、有利于促进创业带动就业的项目，鼓励金融机构积极提供融资支持。全面落实小额担保贷款政策，创新管理模式，提高贷款服务的质量和效率，并进一步加大对符合条件的劳动密集型小企业的支持力度。鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，创新农村贷款担保模式，积极做好对农民工返乡创业的金融服务。建立健全创业投资机制，鼓励利用外资和国内社会资本投资创业企业，有条件的地区可设立各种形式的创业投资引导基金，引导和促进创业投资企业的设立与发展。
　　三、强化创业培训，提高创业能力
　　（八）加大培训力度。建立满足城乡各类劳动者创业的创业培训体系，扩大创业培训范围，逐步将所有有创业愿望和培训需求的劳动者纳入创业培训。加强普通高校和职业学校的创业课程设置和师资配备，开展创业培训和创业实训。落实职业培训补贴政策，对参加创业培训的创业者，按有关政策规定，给予职业培训补贴。对领取失业保险金人员参加创业培训的，其按规定享受的职业培训补贴由失业保险基金开支。
　　（九）提高培训质量。从规范培训标准、提高师资水平、完善培训模式等方面入手，不断提高创业培训的质量。定期组织开展教师培训进修、研讨交流活动，加强师资力量的培养和配备，提高教育水平。采用案例剖析、知识讲座、企业家现身说法等多种方式，增强创业培训的针对性和实用性。根据不同群体的不同需求，开发推广创业培训技术，不断提高创业成功率。
　　（十）建立孵化基地。地方各级人民政府要统筹安排劳动者创业所需的生产经营场地，搞好基础设施及配套建设，优先保障创业场地。可在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，或利用原有经批准的经济技术开发区、工业园区、高新技术园区、大学科技园区、小企业孵化园等建设创业孵化基地，为进入基地的小企业提供有效的培训指导服务和一定期限的政策扶持，增强创业企业的经营管理和市场竞争能力，提高创业稳定率。
　　四、健全服务体系，提供优质服务
　　（十一）健全服务组织。依托公共就业服务体系，健全创业指导服务组织，开发创业指导技术，完善创业服务功能，提高创业服务效率，承担创业带动就业工作的组织、服务和实施责任。充分发挥中小企业服务机构、高校毕业生就业指导机构和各类创业咨询服务机构的作用，共同做好创业带动就业工作。推动创业咨询服务工作的开展，建立由企业家、创业成功人士、专家学者及政府工作人员共同组成的创业服务专家队伍，逐步形成创业服务指导专兼职队伍。
　　（十二）完善服务内容。根据城乡创业者的需求，组织开展项目开发、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务，建立创业信息、政策发布平台，搭建创业者交流互助的有效渠道。建立政府支持并监管、企业与个人开发、市场运作的创业项目评估和推介制度，建立创业项目资源库，形成有效采集和定期发布制度。通过上门服务、集中服务、电话服务等多种形式，为创业者提供个性化、专业化的开业指导和咨询服务。建立创业者信息管理服务系统，设立创业服务热线，接受创业者的咨询和投诉，提供及时有效的后续服务和跟踪指导，注重对创业失败者的指导和服务，帮助他们重树信心，再创新业。
　　（十三）提供用工服务。为创业者、新创办企业及其所吸纳的员工提供公共就业服务。指导创业企业结合生产经营需要，落实职工教育经费，做好职工的岗前培训和在职培训。组织各类培训机构按照用工需求开展定向、订单培训，为创业企业提供合适人才。对参加职业技能培训的符合条件人员，按规定给予相应的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。推进社会保障制度和户籍制度改革，加强社会诚信体系建设和社会治安综合治理，为创业者及其招聘的劳动者提供社会保障、人事管理、教育培训、职称评定等方面的政策便利，吸引人才去新创办企业工作，扩大创业带动就业的规模。
　　五、加强组织领导，推动工作开展
　　（十四）强化政府责任。地方各级人民政府要将促进创业作为一项重要任务，摆上就业工作的重要议事日程，落实扶持政策，改善创业环境，推广经验典型，积极推动创业带动就业工作的全面开展。重点指导推动工作基础较好，条件相对成熟的城市，根据本意见的要求，实施以创业带动就业相关扶持政策，在组织领导、创业培训、创业服务和社会参与等方面积极探索，率先完善创业带动就业的政策体系，建立以创业带动就业的创业型城市。
　　（十五）完善工作机制。各地区要发挥促进就业工作协调机制的作用，建立人力资源社会保障、发展改革、中小企业管理、教育、建设、国土资源、财政、商务、银行、税务、工商等部门共同参与、分工负责、协调配合的工作小组，共同研究制定和实施促进以创业带动就业的政策措施和工作计划。把优化创业环境、完善落实创业政策以及提高创业培训效果、创业服务质量、创业初始成功率、创业稳定率、创业带动就业率等作为衡量促进以创业带动就业的主要工作指标，列入当地就业工作考核的重要内容。充分发挥工商联、工会、共青团、妇联、残联以及其他社会组织的作用，共同做好创业带动就业工作。
　　（十六）营造良好氛围。加强创业教育，提高创业意识，建设创业文化，使更多的劳动者乐于创业、敢于创业；发挥社会各方面支持和推动创业工作的积极作用，营造全民创业的社会氛围；加强舆论引导，弘扬创业精神，树立一批创业典型，特别是面对失败不屈不挠成功实现再创业的典型，营造崇尚创业、竞相创业、褒奖成功、宽容失败的和谐创业环境和良好舆论氛围。对在创业带动就业工作中取得显著成绩的单位和个人要给予表彰。
　　各地区、各有关部门要结合实际，研究制定贯彻本意见的具体办法。

论撤回起诉在司法实践中存在的问题

郭辉


　　撤回起诉权是我国检察机关公诉权的一部分。在我国，公诉权应包括审查起诉、提起公诉、不起诉、提起公诉后的变更、追回和撤回起诉等权力，所以说撤回起诉权是检察机关依法正确行使诉权的一种，变是提起公诉后的救济权。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称刑诉规则）第三百五十一条规定：“发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（下称解释）第一百七十七条规定：“在判决宣告前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”这些规定均赋予了检察机关的撤回起诉权。但是由于这些规定相对比较粗疏，对于撤回起诉的原因、时间、审查内容、审查期限、审查处理结果等问题，都没有作出详细的司法解释，补品操作多有不便。因此，笔者认为，检察机关撤回起诉权宜规范完善。
　　在司法实践中，检察机关撤回起诉的情况并不多见，在所有提起公诉案件中所占比例一般都较小，因为根据《刑事诉讼法》规定，在提起公诉之前，检察机关必须对案件的事实和证据进行详细的审查，严格的把握，认为是事实清楚、证据确实充分，确需追究被告人的刑事责任的，才能提起公诉。所以非特殊原因，一般不会轻易启动撤诉程序。笔者认为，在实践中，撤诉原因可分成以下两类：
　　1、程序性原因的撤诉。主要有以下四种：一是案件提起公诉之后，案件宣判之前，发现被告人新的犯罪事实和新证据的，直接影响对被告人的定罪量刑，需撤回起诉后合并起诉的。二是被告人逃逸不归的案件。这种情况原因有二，一是由于被取保候审的被告人由于害怕被追究刑事责任而逃逸的，二是被告人认为取保候审已经是刑事处罚而外出不归的。三是在提起公诉后同案人归案的，需撤回起诉后退查公安机关，由公安机关补充侦查后移送审查起诉。四是本案属于不告不理的自诉案件，需要撤回起诉由自诉人另行向法院起诉。
　　2、实体性原因的撤诉。主要有以下几种：指控的部分被告人的证据不足；指控的犯罪事实不清，证据不足的；对指控案件罪与非罪的定性上，法、检两院分歧较大的；发现不存在犯罪事实的；犯罪事实发现不是被告人所为的；不应当追究被告人刑事责任的。
　　笔者认为，虽然撤诉权是公诉权的一部分是公诉权中的救济权力，但是，在实践中存在滥用撤诉权之现象。特别是对部分事实不表、证据不是十分确凿、充足的案件，有的地方检察机关为了保障批捕正确率，往往一诉了之。如果法院在开庭审理后，认为事实不清、证据不足，拟作顽固判决，那么再一撤了这。而法院为了协调好法、检两院的关系，往往也会同意撤诉，这样撤诉成为了法、检两院协商的结果。因此，撤诉容易导致公诉权和审判权的滥用，也不得对被告人合法权益的保护。
　　由于刑事诉讼法和两高的解释都没有对撤诉的操作规范进行详细的规定，而人大也不可能近期对刑事诉讼法进行修改，导致了在司法实践中撤回起诉问题的具体操作方面存在着一些不足。笔者认为，作为检察机关公诉权力行使的一部分，撤回起诉基本上是检察机关的业务工作，因此，最高人民检察院可以在充分调查研究的基础上，会同最高人民法院对撤回起诉联合作出司法解释，对撤诉的原因、法检两院对撤诉的审查内容、结果及其期限等内容进行补充和完善。为此笔者建议如下：
　　一是公诉机关撤回起诉后案件的审查
　　刑诉规则规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。但本条文只规定了不得再诉的条件，而对于撤回起诉后的案件如何处理并无规定，在实践中，各地的具体操作也不相同。笔者认为，可以根据不同案件作以下四种处理：
　　1、重新提起公诉。实践中，有些案件在起诉后公安机关抓捕了同案人，或发现了被告人的新的犯罪事实和新的证据， 或取保候审、监视居住的被告人逃逸抓捕的，或检察机关补充侦查完毕的，对于这些因为程序性的因素而非案件质量本身问题的案件，公诉机关在程序完善之后，可以重新提起公诉。
　　2、可以作存疑不起诉处理。特别是对于事实不清、证据不足的案件，案件在撤回起诉后，公诉机关一般会将案件退给公安机关，要求进一步查清犯罪事实，而犯罪证据由于时间的流逝和空间的变幻变得更加难以确定，因此，这类案件很难再查找出新的证据来定罪量刑。所以公诉机关在公安机关重报案件后，可以根据我国刑事诉讼法第一百四十条第四款的规定，作出存疑不起诉的决定。
　　3、建议公安机关撤回案件另作处理。这些案件多是一些事实不清、证据不足的案件，可以建议公安机关撤回案件，作撤销案件处理，因为公安机关在侦查阶段的认定证据不足，应应该作撤销案件处理，应当立即释放犯罪嫌疑人。
　　4、告诉自诉人另行向法院起诉。在自诉人起诉后，公诉机关应当将案卷移交给法院保管，以利于审判之用。
　　二是规定检察机关撤诉后的审查期限
　　由于没有明确规定，在司法实践中，在撤回起诉后的审查期限把握上随意性比较大。笔者认为，可以比照刑诉法关于建议延期审理的一个月的时限规定，规定检察机关撤回起诉后的审查期限，以一个月为准。一是因为关于撤诉的规定和延期补充侦查的规定在一起，可以比照；二是对撤诉有了时间期限的规定，可以对实践中时间的任意把握有了约束；三是防止超期羁押。