浅谈检察机关提起公益诉讼的几点思考
孟慧萍
随着社会法治建设的进一步完善，检察机关体现国家利益提起公益诉讼愈加迫切。近年来，我国司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然，运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。鉴于此，笔者在本文中就检察机关代表国家提起公益诉讼这一新型的监督方式作一些肤浅的探讨。
一、检察机关提起公益诉讼的概况
（一）检察机关提起公益诉讼得定义
我国对检察机关提起的公益诉讼的定义通说是：检察机关对损害国家利益和社会公共利益的违法案件,在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下,代表国家向法院提起公益诉讼,以维护国家利益和社会公共利益的制度。
（二）检察机关提起公益诉讼的案件范围
检察机关提起公益诉讼的案件范围主要限于以下类型的案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件(比如公害案件)；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件(包括垄断案件等)；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。
（三）检察机关在提起公益诉讼的方式
检察机关在提起公益诉讼时以何种方式向法院提起，法律没有明确规定，从目前检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
1 、检察机关以原告身份提起诉讼
即当国家利益和社会公共利益受到侵害，而因各种原因无人提起诉讼时，检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又分为两种：（l）对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的案件，检察机关作为原告，将双方当事人列为被告。（2）在公民、企业、社会组织等单方直接侵害公共利益的案件中，检察机关作为原告，将侵犯公益的当事人作为被告提起诉讼。这一诉讼方式多适用于侵害不特定的公众利益的案件，在这类案件中，受害的主体数量众多，没有特定的原告提起诉讼，如环境污染、自然资源破坏等案件。以原告身份直接提起诉讼，是近年来检察机关参与公益诉讼的最主要方式。
2 、以从当事人的身份参与诉讼
在此类诉讼中，有明确的起诉原告，检察机关仅作为从当事人。这一做法在河南有许多实例。如在国有资产流失案件中，国有资产管理局或直接受损害的企事业单位作为一方当事人，检察机关作为从当事人，造成国有资产损失的责任人与受益人为另一方当事人。在案件诉讼中，检察机关有权提出诉讼请求，提供证据，对法院判决不服的，可以联合或单独提出上诉。
3 、以法律监督机关的身份支持有关机关提起诉讼
即当国有资产受侵害，而受害单位没有起诉时，检察机关作为支持起诉机关支持受损害单位向法院起诉。此时，原告为受损害单位，与案件有直接利害关系。检察机关与案件没有直接的利害关系，不能作为案件的原告，仅作为支持机关活动，对当事人提起诉讼的后果不承担责任。
（四）检察机关提起公益诉讼的几个特点：
检察机关在提起公益诉讼的几个特点：其一，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会经济秩序，追求社会公正，实现社会正义；其二，提起诉讼的主体的特殊性：顾名思义，检察机关提起公益诉讼的主体当然是检察机关，是检察机关以国家名义提起的民事诉讼。因为检察机关的特殊性，使得这类公益诉讼有别于其他的公益诉讼。而检察机关在诉讼中的地位和作用，也是目前此类诉讼中讨论的焦点。其三，保护对象的特殊性和不特定性：公益诉讼要保护的对象不光是国家或集体的财产权利，不特定人群的健康权、生命权也是它包含的对象。第四，公益诉讼成立的前提既可以是违法侵权行为造成现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。
（五）检察机关提起公益诉讼的优越性
1．检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。
2．检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。因为倘若无此职权，则其法律监督职能便无法实现。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
3．检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时检察院的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。
4．我国检察机关的专业能力能够提起公益诉讼。检察机关的民事行政检察监督部门经过十几年的发展，民事、行政检察监督能力不断提高，且在民事、行政领域培养了大批人才，已具备了提起公益诉讼的现实能力，为检察机关行使公益诉权奠定了基础。
二、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题
（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据
第一，虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则以及《人民检察院组织法》第4条的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。
（二）检察机关在提起公益诉讼没有程序保障
近年来，我国在诉讼的程序设计上已逐步形成比较完善的法律体系，但综观三大诉讼法，关于检察机关如何参与公益诉讼的相关程序却没有规定，这就构成了检察机关通过提起公益诉讼以维护国家利益和社会公益的程序上的障碍。公益诉讼主体的特定性和对象的广泛性，以及诉讼目的的公益性都使得其诉讼程序有别于其他诉讼形式。因此，不能类推适用国家公诉或其他私益诉讼的程序规定，更不能以此为由忽略程序，否则就会使公益诉讼活动在混乱中进行，实体权利当然也就难以充分实现。
（三）检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题
法律并未明确由检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题。在实践中的操作方式也很不统一。一般来说，检察院在受侵害的国有、集体单位怠于提起附带民事诉讼的情况下提起的公益诉讼，都是以国家的名义提出，但是胜诉后所获得的赔偿款的处置却有争议。有的主张应当返还受侵害对象，理由是基于民事公益诉讼的理论：公益诉讼的提起乃是为了公共利益，并不是为了提起者的利益，依据谁受损害谁获赔偿的原理，理应由受侵害单位获得胜诉后的赔偿利益。但这种看法显然忽略了刑事公益诉讼的特殊性,检察院也是代表了国家，从某种角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主张应该由检察院或法院上交国库从而收归国有的。虽然看似都是国家获得赔偿利益，但其中的差别显然不言而喻。
（四）检察机关在诉讼过程中是否享有强制措施的权利
检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，而检察机关享有的强制措施的权利正是完成这一职责的重要手段。检察机关与公民个人和其它组织提起民事诉讼的主要区别之一就是检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。但由于对检察机关开展公益诉讼，我国法律尚没有具体明确的规定，因此目前迫切需要从立法上赋予检察机关开展公益诉讼的调查取证权。
三、对检察机关提起的民事案件公益诉讼的几点建议
（一）通过立法的方式，对公益诉讼制度进行科学的设计。
首先，在立法上确立检察机关在公益诉讼中原告的地位，并要增强其权威性。检察机关起诉不是为了本单位的利益，而是为了维护国家利益、社会利益和不特定多数人利益；所以检察机关在行使这种权利的时候，本来就是一种维护公共利益的代表行为，也是一种十分神圣的行为。在笔者看来，在立法上明确规定检察机关的公益诉讼原告资格，是整个公益诉讼制度确立和完善的基本保证。其次，要对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。（1）在实体法方面，应在有关民事、经济(商事)实体法、行政法中规定检察机关具有相应职权，如在民法总则部分，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察机关提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础；在合同法中，规定检察机关对损害国家利益、社会公序良俗的合同可以申请法院宣告无效等等。（2）在程序法方面，可对现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察机关组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起民事诉讼、行政诉讼的权力，并规定具体的条件、范围和程序，使检察机关真正做到严格依法提起公益诉讼。
（二）明确诉讼利益的归属
在我国当前立法没有明确规范利益归属问题的情况下，诉讼利益的归属有必要被明确。笔者认为，在检察机关对侵害国有财产、集体财产的案件中所获得的诉讼利益应由法院收归国有。理由如下：首先，依据《刑事诉讼法》七十七条的规定，被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼，可见检察院在提起附带民事诉讼的情况下，极其有可能是由于受侵害单位怠于提起诉讼（这里应该还有一个明确是否“怠于”的前置程序，在下文中会提到），因为受损害者的放弃诉求，自然也就不能享受权益。这也体现了权利与义务的对等原则。第二，依照现有的诉讼情况来看，很多这类型的附带民事诉讼后胜诉的都伴随者执行程序，受损害的单位连提起都不积极，又怎么能奢望其在更为艰难的执行程序中积极主张国家或集体的利益？所以采取由法院直接提交国库的做法更为妥当。比如在法定期限内，附带民事诉讼的被告未履行赔偿义务，法院可直接将本案移送执行，这样不仅更为简便有效，也很大程度上节约了司法资源。当然并不是每种情况下的这种类型的公益诉讼所获利益都归属国库，在这里也有例外情况。比如当企业已进入破产程序，诉讼所得的赔偿就可以算做破产财产予以分配。除了此类案件，其他的公益诉讼的案件（如环境污染、消费者损害等），首先也应将诉讼利益归属国家，再由相关部门对此进行再分配。如环境污染的案件，除了给受害者相应的赔偿款之外，可以用来做治理污染的专项基金等等，这还需要各部门出台一系类的规章、条例，并结合实际情况灵活处理。
（三）检察机关提起公益诉讼，需要动员尽可能多的国家和社会力量。目前，“公益诉讼的组织化程度很低、动员资源的能力低下。”一般来说，一项新的制度在实践摸索阶段，总会出现各种各样的问题。的确，检察机关提起公益诉讼，还面临诸多问题，比如级别管辖、诉讼时效、反诉、诉讼费用等等。要解决这些问题，需要理论界和司法实务界的法律人士的亲密合作。检察机关内部有许多理论修养高、业务素质好的检察人员，但是对于公益诉讼这一新的诉讼制度，也难免遇到这样那样的难题。所以，有必要组织这些人员进行系统培训和相互交流。公益诉讼制度关系到国家和社会公共利益，是可以得到广大公民理解和支持的，但还是需要进行大力的宣传并广泛地争求意见。
国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）
国务院
国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）
1979年7月3日，国务院
一、发展社队企业的重大意义
按照党的十一届三中全会关于加快农业发展的若干问题的决定，社队企业要有一个大发展。社队企业发展了，首先可以更好地为发展农业生产服务，可以壮大公社和大队两级集体经济，为农业机械化筹集必要的资金；同时也能够为机械化所腾出来的劳动力广开生产门路，充分利用当地资源，发展多种经营，增加集体收入，提高社员生活水平；还能够为人民公社将来由小集体发展到大集体、再由大集体过渡到全民所有制逐步创造条件。公社工业的大发展，既可以为社会提供大量的原材料和工业品，加速我国工业的发展进程，又可以避免工业过分集中在大中城市的弊病，是逐步缩小工农差别和城乡差别的重要途径。
二、发展方针
社队企业必须坚持社会主义方向，积极生产社会所需要的产品，主要为农业生产服务，为人民生活服务，也要为大工业、为出口服务。
发展社队企业必须因地制宜，根据当地资源条件和社会需要，由小到大，由低级到高级。不搞“无米之炊”，不搞生产能力过剩的加工业，不与先进的大工业企业争原料和动力，不破坏国家资源。
社队企业要坚持自力更生、艰苦奋斗，民主办企业，勤俭办企业，厉行经济核算。积极试办农工商联合企业。
三、经营范围
积极发展种植业、养殖业。因地制宜举办林场、果园、茶场、蚕桑场、药材场、良种场、食用菌场、畜禽场、水产养殖场等。这是农副产品加工工业的基础。有宜垦荒地的，可以举办农场。
努力发展农副产品加工工业。本经济合理的原则，宜于由社队企业加工的农、林、牧、渔业产品及土特产，均可由社队企业加工。国家已经设厂加工的，是否转归社队企业来办，由省、市、自治区革委会会同有关部门，权衡利弊确定。
努力办好农用工业。举办中小农具制造和农机修配业。在地方农机工业统一计划下，承担零部件加工。有条件的，可以举办腐植酸类肥料、细菌肥料、农药、兽药、饲料加工等企业。
因地制宜地多搞燃料、原材料工业。举办沼气站、小煤矿、小铁矿、小有色及其它采矿业。举办砖瓦、石灰、沙石及小水泥等建筑材料业。有盐卤资源的地方，可办小盐场和盐化工。
大力发展动力工业。根据具体条件，举办一万二千千瓦以下的水电站和坑口火电站。
有条件的地方，可承担大工业扩散的零部件和部分产品的生产。利用工业边角余料、城乡废旧物资和废渣、废水、废气，根据市场需要和动力供应等条件，发展小化工、小五金、小冶炼、小百货等。
根据需要和可能，组织建筑队伍和运输装卸队伍，承担城乡基本建设和运输装卸的一定任务。
努力生产当地有资源或有技术条件生产的传统工艺品和出口产品。根据对外贸易的需要，逐步建立出口商品基地。有条件的可以开展补偿贸易。
当地有需要的，可以举办缝纫、修理、旅店、饮食等服务行业。
四、企业调整和发展规划
按照党的十一届三中全会的精神，全国社队企业总收入占人民公社三级经济总收入的比重，要由一九七八年的百分之二十九点七，到一九八五年争取提高至百分之五十左右。各省、市、自治区和各县，要紧密结合本地农林牧渔生产建设、工业交通建设和城镇建设的规划，制订发展社队企业的长期规划，并落实到公社。制订规划要实事求是，统筹安排，合理布局。
在制订发展规划中，首先要贯彻执行调整国民经济的方针，在调整中前进，在调整中整顿，争取尽快把社队企业调整好。要努力增加原材料、燃料、动力的生产，增加国内市场、外贸出口急需产品的生产。对于生产能力过剩的机械加工业，技术过不了关和供销没有办法解决的企业，要在县革委会统一安排下，调整生产方向，或者合并、关厂。
新办企业，一定要经过社队企业主管部门审查同意，有计划地布点和发展，避免盲目性。工商业企业要经工商行政管理部门审核，发给营业执照。
五、资金来源
（一）主要靠企业本身自力更生，增加积累。在开办的时候，或者在有条件的地方，经过公社、大队社员代表大会通过，可从大队、生产队公积金中提取适当数量的入股资金。
（二）地方各级革委会，应尽可能从机动财力中，拿出一部分拨给社队企业管理部门，用于扶持社队企业。
（三）国家支援农村人民公社的投资，拨给社队企业管理部门用于扶持穷社穷队办企业的，一般不得少于一半。这项投资及地方财政的投资，可以由社队企业管理部门委托农业银行发放和回收，再用于同一用途。
（四）农业银行每年要从农业贷款中，拨出一定数量的低息贷款，扶持社队企业。其中用于购买设备的，一般三年至五年还清。
六、所有制
社队企业是社会主义集体所有制经济，社办社有，队办队有。国营企业和社队企业、社队企业和其它集体经济单位之间的经济往来，要实行等价交换。任何单位和个人，不得无偿调用社队企业的资金、产品、设备、原材料，不得向社队企业借款。要尊重社队企业的自主权。
不准把社队企业收归国有。第一次全国农业学大寨会议后上收的企业，应予退还，职工待遇可以不变。
为了有利于合理布局、加强协作、提高质量、低降成本，应提倡联合办企业。公社与公社，大队与大队，公社与大队，可以联合办企业。工业企业，今后一般以公社为主兴办；或由县组织各公社联办，由县派干部领导，以县厂的形式进行经济活动。也可以试办县社联营企业，盈利按议定的比例分成。联合企业，包括以县厂形式出现的公社联营企业和县社联营企业，不得收归国有。
有关部门向社队企业收取各种管理费和手续费，不合理的，各省、市、自治区革委会要加以调整。
七、城市工业的产品扩散
城市工业根据生产发展的需要，参照社队可能承担的能力，可以有计划地把部分产品和零部件扩散给社队企业生产。
组织扩散时，要做好技术指导，有的可将专用设备和工具，作价转让。保持协作的，原材料供应和销售渠道不要中断。社队企业一定要保证质量，按时完成任务。双方要签订合同，严格遵守。对于协作件重复征税问题，由财政部拟订办法统筹解决。
对生产过程中排放有毒有害物质的产品，必须具备切实有效的防护和治理设施，才能下放。没有销路或已经淘汰的产品，不要下放。
城市工业闲置和更新下来的设备，适宜社队企业使用的，要合理作价转让，一次或分期付款。
八、加强产供销的计划性
社队企业是国民经济越来越重要的一个组成部分。各级计委和各有关部门，特别是工业部门，都要既管国营企业，又管社队企业。对社队企业的产供销，要采取各种形式，加强计划性，同各级国民经济计划相衔接。
（一）人民公社制订社队企业的生产计划，社队企业管理部门要会同有关部门，加强指导。有的产品，有关部门提出生产计划，计委综合平衡，直接纳入各级国民经济计划。有的产品，通过和订货单位订立合同，其生产计划间接纳入各级国民经济计划。没有纳入计划而社会需要的产品，原材料和动力供应有来源的，人民公社可以自订计划生产。
社队企业生产的中小农具、建筑材料和加工的农副产品，由社队企业管理部门归口管理。国家和地方用于这些方面的资金和物资，也由它管理和分配。地方社队企业管理部门还可归口管理什么产品，由同级革委会在自己的职权范围内决定。
各级计委要汇总社队企业的总产值、总收入和用于农业建设及企业基本建设的投资指标，列入各级的综合计划。
（二）直接纳入各级计划的，完成计划所必需的物资，由各级计委和安排生产部门按计划分配；专用设备，由产品归口管理部门供应。间接纳入计划的，社队企业完成合同任务所必需的物资，由订货单位按合同规定供应。
社队企业的基本建设、设备维修、技术改造所必需的国家分配物资，必需自备的运输工具，由地方各级计委列上户头，统筹安排，国家计委给予必要的补助。地方回收的废次钢材和其它废旧物资，由地方计委拨出一定数量给社队企业使用。
社队企业完成全部生产计划所需要的二、三类物资和劳保用品，由社队企业管理部门按物资管理体制，分别向有关部门申请供应，或由同级物资协作办公室调剂交流解决，也可以由社队企业及其管理部门自行采购。
（三）直接纳入各级计划的产品，由有关部门收购，双方订立产销合同。间接纳入各级计划的产品，由订货单位按合同收购。自订计划生产的产品，和超过各级计划和合同规定所生产的产品，国家不统一调拨的，由社队企业管理部门组织销售，或由社队企业自行销售。当地如不收购，不得限制出境销售。
由国家调拨的产品，如果社队企业生产确有需要，经过批准可留下一定数量自用。
（四）社队企业因调入原材料、燃料、设备及销售产品申请运输，铁道、交通、航运部门要积极安排，列入运输计划。
社队企业管理部门，可以代表社队企业同有关部门或单位，签订产供销运的合同。
九、各行各业要积极扶持社队企业
各行各业必须把扶持社队企业的发展作为自己的一项重要任务，制订规划，提出措施，为社队企业的大发展作出贡献。
计划部门要统筹兼顾，全面安排，使社队企业同国营企业各自发挥自己的优点，紧密衔接，协调发展。
各工业部门要把生产同类产品的社队工业，以及协作生产零部件的社队工业，当作得力助手，指导它有计划地发展，帮助提高技术，提供专用设备和必要的材料。社队工业能够承担生产任务的，国家不要建立新厂。
基本建设部门要指导和帮助社队办好建筑企业，统筹安排建筑任务，培训施工队伍，逐步用机械把它武装起来。
铁道、交通、航运部门要指导和帮助社队办好运输装卸企业，并切实解决社队企业的物资运输。
商业、供销、外贸部门，要指导社队企业了解市场需要，提高产品质量，增加花色品种；并且在物资供应，产品销售方面加以扶持。出口商品的外汇分成，按国家统一规定办理。
财政部门和银行、信用社，要从资金上扶持社队企业，对资金使用加强指导和监督。银行要协助主管部门搞好会计辅导，帮助社队企业进行经济核算；并在开户结算方面提供方便。
农、林、水产部门应从资金、设备、技术等方面，积极扶持社队发展种植业和养殖业，发展林产品和渔产品的加工及综合利用。由农林部门归口的农用工业产品，要扶持社队工业进行生产。
科技、教育部门要帮助社队企业培训管理和技术人才，开展科研活动，交流科技情报。
劳动、卫生部门要积极帮助社队企业改进防尘、防毒工作，搞好安全生产和环境保护。
地质部门要积极帮助人民公社解决探矿中的问题，推动社队采矿业的发展。
工商行政管理部门要通过企业登记和合同管理，积极帮助协调产供销关系，保证合法经营。
十、价格政策和奖售补贴
社队企业要执行国家的价格政策。国家收购的产品，原则上和国营企业产品同质同价。自销的产品，在物价部门规定的最高价格以内，买卖双方议定价格。（注解：关于自销产品的价格问题，改按中共中央、国务院〔1984〕4号文件《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组关于开创社队企业新局面的报告的通知》中的有关规定执行。）
供应社队企业的国家计划分配物资，按国家调拨价或供应价，市场供应的成批原料按批发价。
国家和有关部门对社队企业某些产品的奖售、补贴和预购办法，要继续实行，保证兑现；凡应交给生产单位的奖售物资和补贴物款，经手部门和其它部门不许截扣。
十一、税收政策
国家对社队企业实行低税、免税政策。按规定纳税，是社队企业对国家应尽的义务，不得拖欠和偷税漏税。
直接为农业生产服务和为社员生活服务的社队企业，根据各地区的实际情况，经省、市、自治区革委会审查批准，可以列举具体产品和服务项目，免征工商税和所得税。
小铁矿、小煤窑、小电站、小水泥，仍按财政部一九七八年财税字二十一号文件规定，从一九七八年起，免征工商税和所得税三年，今后新办的，从开办起免税三年。其它新办企业在开办初期纳税有困难的，经省、市、自治区革委会确定，可免征工商税和所得税二年至三年。
为了促进边境地区和少数民族地区农村经济的发展，从一九七九年起，对这些地方的县、自治县，旗的社队企业，免征所得税五年。目前经济条件仍很困难的老革命根据地，需要比照以上办法免税的，由各省、市、自治区革委会提出，报国务院审批。
灾区社队从事自救性的生产，经省、市、自治区革委会批准，可在一定期限内减征或免征工商税和所得税。
社队企业所得税按现行的百分之二十的比例税率征收。社队企业管理部门的供销机构和专业公司交纳所得税，也按此执行。
十二、劳动制度、劳动报酬和劳动保护
社队企业实行亦工亦农的劳动制度。企业所需劳动力，在保证农业生产第一线有足够劳动力的前提下，本着统筹兼顾的原则，由公社、大队同基本核算单位协商抽调，随着农业机械化的发展逐步增加。企业不得私招乱雇，不许安插私人。
社队企业的劳动报酬，应贯彻执行按劳分配的原则。一般实行“厂评等级，队记工分，厂队结算，回队分配”的办法，也可以实行其它办法。有条件的，可以实行工资制。属于城镇户口，吃商品粮的人员，应实行工资制。技术高、贡献大的企业人员，由企业发给本人技术补贴。实行定额管理，对保证质量、超额完成任务的小组或个人，可适当给予物质鼓励。男女要同工同酬。
对从事高温、井下、高空作业，从事有害作业和特重体力劳动，以及不能回家吃饭的企业人员，给予适当生活补助。某些工种需要口粮补助的，从集体提留的劳动补助粮中解决。
企业付给生产队的劳动报酬，一般应当略高于生产队的分配水平，尽量不要使富队吃亏。要按时结算，保证兑现。暂时无收入的企业，付出劳动报酬有困难的，由公社或大队从其它企业上缴的利润中偿付，也可以记清帐目，待有收入后偿还。
社队企业要重视安全生产，加强安全生产知识的教育。要不断改善劳动条件，搞好劳动保护，关心企业人员的健康，注意女工的特殊保护。发生因公伤亡事故，要及时报告和调查，严肃处理。对因公负伤和有职业病的人员要给予治疗，残废的应给予生活补助，死亡的应抚恤遗属。
要搞好环境保护。新办企业不要污染环境，已办的要努力消除污染，问题严重的要限期解决。
按国务院一九七七年六十六号文件，原农村手工业企业划归人民公社领导管理后，其职工的工资、口粮、退职退休、劳保福利待遇，仍按划归前的原规定执行。
十三、利润的使用
社队企业利润的使用，由公社、大队社员代表大会决定，分别报县、公社批准，严禁领导人任意批条动用。除用于企业扩大再生产和新建企业外，主要应当用于农田基本建设、农业机械化和支援穷队。也可以拿出一部分分配给社员或举办社队福利事业。不准挥霍浪费，不准请客送礼。
对完成和超额完成计划的企业，可留给一定比例的利润，作为企业基金。
十四、建立和健全经营管理制度
社队企业必须坚持民主办企业、勤俭办企业的原则，充分发挥企业人员的积极性，建立健全经营管理制度。
加强计划管理。依靠群众制订各项计划，定期检查，保证完成。随着生产的发展和管理水平的提高，逐步规定和考核产量、品种、质量、消耗、劳动生产率、成本、利润、固定资产和流动资金占用等八项经济技术指标。
加强劳动管理。合理组织劳动力，实行定额管理，建立由专业小组或专人负责的生产岗位责任制。严明纪律，奖惩分明。
加强技术管理，建立技术责任制。根据本企业的特点制订操作规程。要通过定期考核，对企业人员评定技术等级，授予技术职称。
加强产品质量管理，坚持质量第一。要按品种、规格、质量的要求组织生产，建立严格的产品检验制度，争取产品质量赶上或超过同行业的先进水平。不合格的产品不准出厂，不计产值。
加强物资管理。原材料、物料的消耗要有定额，出入库要健全手续。对机器设备和运输工具等固定资产，要有专人保养，定期检修。非正常损失，要追查责任，严肃处理。
加强财务管理。严格执行国家关于财务、现金管理的规定。要核定流动资金，提取固定资产折旧费，采矿业要提取技术改造基金。要加强经济核算，厉行增产节约，努力降低成本，增加利润。社队企业的收入、开支情况，要定期公布，并向社员代表大会或社员大会报告，接受群众监督。
十五、技术革新和技术改造
社队企业要积极进行技术革新和技术改造，努力挖掘生产潜力，不断创造新的生产水平。对于技术革新有贡献的小组和个人，要给予表扬和奖励。
固定资产折旧费和矿山技术改造基金，应有计划地用于设备更新和技术改造，余额存入银行，不得挪作别用。社队企业管理部门和有关部门要大力支持企业的设备更新和技术改造，逐步改变其生产面貌。有条件的可利用外汇分成，引进国外先进技术和设备。
要加强科学知识的学习和技术训练，把社队企业办成提高农村科学文化水平的学校。
十六、整顿企业
今明两年，要认真整顿好社队企业。整顿要以生产为中心，主要是改善经营管理，建立合理的生产秩序，为大发展打好基础。
要教育干部，和技术人员及全体企业人员密切结合，开展合理化建议，整顿好生产秩序，建立健全经营管理制度。特别要健全岗位责任制和民主理财制度，反对铺张浪费、贪污盗窃、投机倒把。
要教育干部，努力学习生产技术、学习经济管理，坚持政治思想工作，带头遵守制度和纪律，接受群众监督。
通过整顿，确立民主选举干部的制度，配备好领导班子。企业领导干部应由本企业人员选举，报上级领导机关批准。国家干部被分派到公社联营厂工作的，仍按国家干部待遇不变，担任领导职务的，同样要经过选举和批准。
以后要经常检查工作、总结经验，随时解决问题，使社队企业健康发展。
十七、建立精干的管理机构
社队企业有广阔的发展前途，涉及面又很广，必须有强有力的管理机构。
农业部设立人民公社企业管理总局，国家计委及国家物资总局用于社队企业的投资、物资及设备，专列户头，由该局直接经营。省、县两级设人民公社企业管理局。地区设相应的机构。人民公社要有专人管理社队企业。各级计委和有关部门设专管社队企业的职能机构或专职人员。
各级社队企业管理部门，应当贯彻执行党和国家发展社队企业的路线、方针、政策，制订和执行年度计划及长远规划，管好归口产品和分配给社队企业的物资、资金，协调同有关部门的关系，疏通产供销渠道，帮助企业改善经营管理，推广新技术，总结交流经验。
各级社队企业管理部门的人员编制，要力求精干，由各省、市、自治区革委会确会，在现有编制内调剂解决。所需经费列入各级财政开支。
各级社队企业管理部门，要设立企业性质的供销机构和专业公司。其任务是组织生产，交流经济情报，沟通产供销渠道，组织协作，做好物资供应和产品销售。其人员开支，在收取的手续费中解决。所需流动资金，由财政部门核拨和银行贷款解决。
十八、加强领导
社队企业正在日新月异发展，必然会不断出现新情况、新问题和新经验。各级领导要统一规划，加强领导，定期听取汇报。研究解决其重大问题，总结推广其先进经验。
要在各级党委领导下，加强社队企业的政治工作，动员群众开展社会主义劳动竞赛，开展增产节约运动，争当先进企业，争当劳动模范。要建立党、团组织，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和青年团的助手作用。
各级领导必须遵照党中央的指示，发扬愚公移出的精神，长期坚持下去，加倍努力工作，尽快把光明灿烂的希望变为现实。
各省、市、自治区革委会可根据上述规定，制订具体实施办法。
