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论民事检察监督制度的完善

五华检察院 赖兴平


党的十七大提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”检察机关作为法律监督机关，民事行政检察监督是重要的职能之一。然而，检察机关的民事行政法律监督却依然停留在原有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定上，已明显滞后于民事行政检察监督的现实需要以及法院的审判方式改革，民行检察工作存在着许多立法缺陷。伴随着改革方式的不断深入和认真落实党的十七大提出的“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的重大战略构想，完善现行的民行检察监督制度、保证监督的有效性已成为亟待解决的问题，在此，笔者就办案中接触到的一些问题谈点粗浅的看法。
一、 民事检察抗诉制度存在的问题
(一)、关于抗诉的范围和条件问题。根据我国民事诉讼法第185条的规定，最高人民检察院对各级人 民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的重要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的，（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。民诉法第185条的立法规定，已大体上划定了检察机关抗诉的范围， 但也留下了一些不确定之处。主要表现为检察机关监督抗诉的范围是及于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决和裁定，还是仅限于在某些程序中，对此检察机关与法院认识是相左的。一些检察机关认为，法院所做出的生效判决裁定只要具备“法定抗诉条件，检察机关就可以提出抗诉。而一些法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判，可抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。法院与检察机关在抗诉监督范围上的分歧则直接导致了司法实践的冲突。事实上，自1995年开始，最高法院已数次用“批复”等方式就检察机关对生效裁定抗诉的范围做出了限制。将抗诉的裁定范围仅仅限于不起诉、不予受理及驳回起诉的裁定。而在民事诉讼中，法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见，在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也已司空见惯。法官的这些违法行为既严重破坏了我国的法制，也给当事人的合法权益造成了重大损害。检察监督无疑是对这些案件最为有效的方式。但最高院的司法解释将检察机关挡在门外，这明显是对检察机关抗诉权的一种不当限制，是事实上的越权。
(二)、检察机关抗诉与法院审判的审级之间的矛盾。《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之间也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。例如不少法院将检察机关提出抗诉的案件裁定指令原审法院再审。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”的不合理现象。从目前导致法院错误裁判的原因看，由原审法院重新组成合议庭再审，未必能摆脱腐败因素的影响，难以保证再审的质量。且原审裁判有些是根据审判委员会的决定做出的，有些是经过审判委员会认可的，即使同级检察机关出庭监督再审，也难以通过再审纠正错误。而如果都由上级检察院来行使抗诉的权力，上级人民法院来审理抗诉案件，大量的抗诉任务将集中在上一级检察院，会削弱它们对下级院的业务指导功能。
(三)、检察机关在抗诉再审中的地位和作用与法院之间产生的矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。只有最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》对检察机关在再审中的任务做了一些规定，该规定明确检察机关对抗诉案件再审时出席法庭的主要任务有四：一是宣读抗诉书；二是参加法庭调查，三是说明抗诉的理由和根据；四是对法庭审判活动是否合法进行监督。但是对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。由于检察机关在再审中的地位和称谓，法检两家不能形成共识。法院认为，再审中的检察人员是因为抗诉才参加到诉讼程序中来的，既非原告，也非被告，更非任何一方当事人的代理人，而是代表检察机关出庭抗诉的人，因此，应当是抗诉人。而检察机关则坚持再审中的检察人员为检察员。在实践中检察人员出席再审法庭的席位也很不统一，有的设置在审判席右侧，也有的与申诉人同席。而且也正是由于检察机关的作用认识不清，无法界定，因而在司法实践中也存在着一些法院限制检察人员职责范围的现象，例如只让检察人员宣读抗诉词，但不允许其发表出庭意见。这就使得检察机关不得不完全听从整个再审过程，实际上检察机关派出的人员已经成为可有可无、名为抗诉人实为旁听者。这就无法发挥抗诉的作用。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。
二、完善民事检察监督制度的立法建议
对于上述的检察抗诉问题，主要是在享有审判权的法院和享有检察监督权的检察机关之间发生的法检冲突。至于矛盾加剧的原因从表面上看来是由于冲突的双方缺乏沟通，然而深层次的原因则是我国民诉法缺乏统一的法律规定。如果这一问题不解决，最高法院和最高检就难免还会做出诸如此类的矛盾决定。我国的检察监督属于平等模式，人民法院和人民检察院处于平等的地位，各自独立行使审判权和抗诉权，审判权和抗诉权在民事诉讼法中互相配合互相制约。所以，我们应该本着平等的原则来解决两者之间的冲突。而由最高法院单方来决定检法冲突的立法是不科学的，因为双方都是冲突的一方，双方行使各自的职权都不一定正确。因此我们需要引入一个解决的机制。就解决目前的矛盾来说，让冲突的双方进行协商取得共识，是一个好的办法。但从长远来看，两者还存在利益冲突，利益的调和有时光靠两者的协商并不能彻底解决问题。因此，就本人看来，对抗诉问题的解决还应该有赖于立法机关的解释或决定。全国人大是我国最高的权力机关，最高法院和最高检察院均由全国人大产生并对全国人大及全国人大常委会负责。同时，按照我国宪法的规定，全国人大及其常委会还拥有制定、修改法律、解释法律的权力，并且早在八十年代初，全国人大常委会就已经明确规定：凡属法院审判工作或检察工作中具体适用法律、法令的问题，分别由最高法院和最高检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定。这一规定，实际上已将法检冲突的裁断者界定得非常分明。所以，解决问题的最好途径就是由人大对两者的矛盾做一个判断，并以法律的形式就上述问题做一个明确的规定。下面笔者仅对民事检察制度的完善提出初步的看法：
（一）、明确抗诉的提出级别和审理的级别，赋予基层检察机关民行抗诉权。是由上级检察院提出抗诉还是赋予下级检察院抗诉的权力是我们要解决的重点，实践证明，要赋予基层检察机关民行抗诉权。当事人在法院的判决、裁定作出后，对此有不同意见的可以向同级人民检察院申诉，同级人民检察院经过审查，认为符合《民事诉讼法》有关规定，可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉，人民法院应当进行再审，即同级抗同级审，体现职权上的对应性。也符合“同级相适应”原则，这样做既能避免当事人劳累和司法资源浪费，又有利于信息反馈，更能及时有效地发挥监督功效。同时立法还应明确检察机关在再审程序中的职权，如有权调阅法院审判（执行）案卷；要明确规定抗诉案件再审的期限；明确抗诉案件再审中检察机关的地位、职责及行使的权力；明确检察机关在办理抗诉案件中针对几类特殊情况的调查取证权等等。
（二）明确抗诉的范围，赋予检察机关对民事调解和对执行程序的抗诉权。法院调解同样也是法院行使司法权的方式，其实质是当事人双方对争议的实体权利义务作出处理。调解书具有和判决书同等的法律效力。民事诉讼法既然赋予检察机关对法院的民事审判活动进行法律监督，调解行为作为民事审判活动的一个重要组成部分即生效的民事调解书就理应成为民事抗诉的对象。而执行程序是审判活动的重要环节之一，是生效判决、裁定的延伸，错误执行案外人的财产、曲解判决书的执行内容、滥用强制措施等是对生效的判决、裁定的否定，同样侵犯了当事人、案外人的合法权益。法院司法解释认为确保发生法律效力的判决、裁定而排斥检察机关对执行程序中裁定的抗诉是不符合有错必纠、公平正义的法律精神，所以应接受检察机关的监督，对错误的执行有提起抗诉的权力。
（三）完善抗诉的程序，赋予检察机关参与民事诉讼、监督诉讼全过程的权力。明确抗诉的发动时间，抗诉的具体步骤，以及检察机关在抗诉再审中的角色地位，检察人员除了宣读抗诉词，还应该赋予其发表出庭意见，参加法庭调查的权利。除此之外，还应赋赋予检察机关参与民事诉讼、监督诉讼全过程的权力。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定，人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判活动实行法律监督，也就是说，人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判全过程进行监督。但法律对具体如何监督没有明确规定，民事诉讼法仅将检察机关民事法律监督的方式规定为抗诉，大大削弱了检察机关法律监督的作用，留有监督盲区。笔者认为，检察机关不但要对生效的民事裁定、判决实行监督，而且也要对强制措施的适用，回避申诉、诉讼保全、先予执行等民事决定实行法律监督，也要对特别程序、监督程序、公示催告程序及破产程序中的特殊案件的审理活动进行法律监督，更要对执行程序中的强制执行措施，案件执行中止和终结进行检察监督，这样才能使检察机关对民事审判活动的监督全面化，才能保证民事检察监督职能的全面和彻底性，才能实现民事检察监督活动对当事人的合法权益的保障。
（四）、确立检察机关民事起诉权利，赋予各级检察机关，尤其是基层检察院民行起诉权。检察监督作为一个完整的原则应当包括以下三个方面的内容：第一，提起民事诉讼。第二，参加并监督诉讼。第三，提出抗诉。即人民检察院对涉及国家和人民重大利益的民事案件有权代表国家向人民法院提起民事诉讼，以国家法律监督者的身份出庭，以维护国家和人民的利益。笔者认为随着市场经济的建立与完善，源于“私人范畴”的民事关系的日趋社会化，人们的权利观念正由“个人本位”向“社会本位”转变，要求对公益损害提供法律保护的呼声日益高涨。但在现实生活中，一些公民和法人在合法权益受到侵害以及社会公共利益如公害问题、环境污染问题受到损害后，不知起诉，或者无力起诉，尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉，但由于种种原因，支持起诉的几乎没有。因此笔者认为，对以上几种情况，人民检察院作为法律监督机关，有责任也有义务对侵害国家利益的民事法律行为进行监督，代表国家提起民事诉讼，支持受损害的单位和个人提起民事诉讼，保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益，维护社会公平与正义。
大量的事实告诉我们，民事检察监督制度的存在不但合理而且是必须的，然而不完善的制度给实践造成很大的困惑。摆在法学工作者面前的任务不仅仅在于继续完善现有的抗诉制度，还有必要探索民事检察起诉和参与制度在中国的适用。只有建立民事检察起诉、参与诉讼，完善抗诉的机制才是完整的检察监督制度，才能克服当前面临的诸多法院与检察院之间矛盾，才能更好保护国家和当事人的利益。
[参考文献]
1、栾 杰：《民事检察监督权若干问题探讨》
2、蔡彦敏：《从规范到运作——论民事诉讼中的检察监督》，载《法学评论》
3、蔡彦敏著：《民事诉讼主体论》，广东人民出版杜2001年出版
4、王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000年出版。
5、谭兵主编：《民事诉讼法学》法律出版社1999年出版。
6、参见孙谦：《检察理论研究综述》，中国检察出版社出版。
7、李忠芳编：《民事检察学》，中国检察出版社出版。
8、方立新著：《西方五国司法通论》，人民法院出版社出版。

农业部 工业和信息化部 公安部等


农业部、工业和信息化部、公安部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中华全国供销合作总社关于印发《2013年全国农资打假和监管工作要点》的通知

农质发〔2013〕3号



　　各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团农业（农村经济、农牧）、农机、畜牧、兽医、农垦、渔业厅（局、委、办），工业和信息化主管部门，公安厅（局），工商行政管理局，质量技术监督局，供销合作社：

　　为认真贯彻中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，切实加强农资打假和监管工作，在总结前几年农资打假工作经验的基础上，针对当前农资市场出现的新情况、新问题，特制定《2013年全国农资打假和监管工作要点》，现予以印发。请各部门加强配合，落实各项要求,采取有效措施，规范农资市场秩序，严厉打击制售假劣农资等坑农害农行为。

　　在工作中如有问题和建议，请及时与全国农资打假专项斗争部际协调小组办公室（农业部农产品质量安全监管局）联系。

　　电话：010-59192678

　　传真：010-59193157



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年3月8日



2013年全国农资打假和监管工作要点

　　为认真贯彻中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，切实加强农资打假和监管工作，严厉打击制售假冒伪劣农资等违法犯罪行为，确保农资供应充裕、价格平稳、质量可靠，保障全年粮食安全和重要农产品有效供给，从源头上提高农产品质量安全水平，保持农民收入持续较快增长、维护农民合法权益，针对当前农资打假和监管工作面临的新形势和新任务，特制定印发本工作要点。

　　一、严格生产经营许可。各级农业、工商、质监、工信等部门要按照各自职能，严格依照法律法规的规定加强对农资生产经营主体的资质审查，严把农资市场主体准入关口。切实加强行政许可事后监督检查，重点检查行政相对人遵守法律和履行义务等情况。组织全面清查辖区内农资生产经营单位的主体资格，依法查处超范围生产经营行为，依法清理不具备资质条件的生产经营主体，依法取缔无证无照生产经营单位。对需要审定、登记、审批的农资产品，要严格执行有关条件、程序和标准，严禁降低标准和越权审批。要强化信息发布制度，及时公告审批、撤销、注销、吊销等有关信息。

　　二、强化生产企业监管。各地各部门要突出源头治理，加强对农资生产企业的监管，强化生产企业主体责任意识。建立健全日常巡查、监督检查、飞行检查等制度，重点检查生产企业的生产资质、生产许可、原辅料使用、生产记录和销售台账等内容，依法严肃查处在生产过程中违法添加使用违禁物品、生产假冒伪劣产品、无证生产或擅自受托生产等违法行为。要督促生产企业严格执行产品质量管理制度，建立规范的生产经营档案，不断完善产品质量控制体系。

　　三、深化农资市场整顿。各地各部门要加强对农资经营门店的日常巡查，重点整顿规范农资批发市场、专业市场、集散地、运销大户和乡村流动商贩。进一步加大农资广告的监管力度，重点查处种子、农药、肥料、兽药、饲料和农机具等农资商品的虚假广告，防止虚假广告误导农民。加强对电视、网络、交易展销会等方式经营农资的行为的监管，依法查处不具备农资经营资格的物流企业变相经营农资的行为。继续抓好毒鼠强防范和清缴工作，克服麻痹大意思想，防止毒鼠强危害反弹。

　　四、开展质量监督抽查。各地要根据农业生产实际，有计划地开展农资产品质量监督抽查工作。要对群众反映强烈、问题突出的区域、市场、产品和企业进行重点监测，提高监督抽查的针对性。要健全监督抽查结果的通报、反馈和共享机制，及时发布农资消费警示信息，提高农资质量预警能力。要实现质量抽检与依法查处的有效衔接，对抽检不合格的产品及其生产经营单位要及时立案查处，追溯制假售假源头；发现产品流入市场的，要查清产品去向，依法采取责令停止销售等措施，严防假劣农资流入农业生产领域。要进一步落实重点监控制度，对监督抽查发现的假劣农资生产经营单位重点跟踪监管。

　　五、狠抓假劣案件查处。要做好案件线索的排查梳理工作，完善社会监督网络，深度拓展案源渠道，落实保障激励措施。要集中力量，主动出击，按照“五不放过”原则，严厉打击制售假劣、侵权、非法添加等违法犯罪行为。要切实做好行政执法与刑事司法衔接工作，对于涉嫌犯罪的案件要及时移送公安机关，配合做好鉴定检测工作，坚决杜绝“有案不移、以罚代刑”等行为。对制假售假涉及面广、数额巨大、危害严重、影响恶劣的典型案件，要采取联合挂牌督办、集中办案、联合查案等形式，限期查办，查必彻底。要继续加大制售假劣农资典型案件的曝光力度，起到查处一起、震慑一片、教育一方的良好效果。

　　六、推进放心农资下乡。各地各部门要制定和完善优惠政策，加强指导服务，推动农资连锁经营健康快速发展，构建现代农资经营服务网络，畅通放心农资下乡进村渠道，提高放心优质农资产品的覆盖面。要因地制宜，完善标准，分类指导，有序推进农资示范店培育工作。要切实落实农资生产经营者的主体责任，强化经营者的责任意识、守法意识。要扎实推进信用体系建设，开展农资经营企业信用评价，探索完善农资生产经营单位的分类、分级监管模式。充分发挥12316、12315、12365等服务热线作用，提高回应社会关切、满足群众诉求的能力。

　　七、全面开展专项行动。各地各部门要继续深入开展农资打假各项行动，有针对性地解决农资生产、经营环节的突出问题。农业部门组织开展种子“打假护权”行动，重点组织开展生产基地专项整治、基层经营主体综合治理、优良企业主推品种的品种权保护等工作，严厉打击品种假冒侵权等违法行为。继续开展“农药市场监管与法制建设年”活动，强化监督抽查，稳步提升农药产品质量。公安部门继续深入开展“打四黑除四害”行动，依法严厉打击农资领域制售假劣种子、农药、化肥犯罪和添加违禁物质犯罪，积极发动群众举报，狠抓大要案侦办，统一指挥，集中收网。工商部门组织开展红盾护农行动，突出重点，集中整治问题多、易反复、风险隐患较多的经营场所和品种，保持严管重打高压态势，不断提升农资市场监管效能。质检部门继续深入开展农资打假利剑行动，严查坑农害农违法案件，推动农资区域整治工作。

　　八、落实监管工作责任。各部门要在当地党委、政府的统一领导下，把农资打假和监管工作纳入重要议事日程，充分发挥职能作用，采取有力措施，确保工作任务、措施、责任等落到实处。要进一步强化和落实属地监管责任，层层建立责任制和责任追究制度，对不履职、不作为、乱作为等行为要严肃追究相关人员的责任，严厉打击地方及部门保护主义。要以检查履行监管职责到位情况为重点，通过专项督导、日常督查等多种方式，积极开展农资打假和监管工作的考核评价。全国农资打假专项斗争部际协调小组将组织开展农资打假专项督导。

　　九、提升农资监管能力。各部门要积极争取当地政府将农资打假工作经费纳入同级财政预算，保证农资打假工作顺利开展。加强农资打假执法体系建设，改善执法条件和执法手段，加强执法人员培训，提高基层执法人员的办案能力。大力推进农资监管信息化建设，加快建设集信息采集、信用评价、动态监管、快速反应于一体的农资监管信息系统，实现农资产品信息可查询、流向可追踪、质量可控制。

　　十、完善打假协调机制。各地各部门要加强信息交流与沟通，齐抓共管，协同作战，形成合力，提升整体监管效能。要进一步完善农资打假工作联席会议制度，健全部门协调机制、合作打假机制、联合推动机制等，充分发挥整体联动优势，切实加强区域间和部门间的案情通报和案件移送工作。要健全区域联查、跨区协查等案件办理机制和大要案查处激励机制，对涉及面广、情况复杂的重大案件，要组织开展联合执法行动，全面封堵，保证违法行为得到及时有效查处。要健全信息通报制度，通过简报、会议、政务网络等多种形式实现农资打假信息共享。

　　十一、创新宣传服务方式。要在农资购买使用高峰期，组织力量深入到农村基层，组织开展大规模的宣传活动。普及农资法律法规，传授识假辨假知识，提高农民依法维护自身权益的能力。加强对农民购买和使用农资的服务和指导，推介发布主导品种和主推技术，引导农民群众科学、理性购买农资产品，提高农民群众质量安全意识和科学安全生产的水平。要积极宣传农资打假工作成效和进展情况，为农资打假和监管工作创造良好环境。要积极推进信息互通、工作联动、矛盾联调，及时化解假劣农资引发的各类矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。


附件：
2013（农质发[2013]3号）.CEB
http://www.moa.gov.cn/govpublic/ncpzlaq/201303/P020130314617905125107.ceb