也说不良债权受让人不能起诉银行
--与刘彤海律师商榷
河南省南阳市农业银行法律事务部 马耀强
梁慧星教授在《人民法院报》及《中外民商裁判网》发表 《不良侵权受让人不能起诉银行》一文后，《中国民商法律网站》登载了河南尊严律师事务所刘彤海律师《不良债权受让人不能起诉银行吗?》，刘律师以自己“代理过不良债权受让人起诉银行的案件,并且已经胜诉”为例，认为“梁文用这个案例竟然得出一个普遍性的结论：不良债权不能起诉银行，却有值得商榷之余地。”进而以自己代理的案件为例否定“不良债权的受让人不能起诉银行”。
笔者作为一名银行法律事务工作者，这几年接触这方面案件颇多，深感虽然剥离不良资产带有浓厚的国家干预性质，但不少地方法院对此态度不一，其处理结果大相径庭，由此影响国家实施剥离不良资产政策的效果，且有损法律尊严。故而有必要就有关问题从另一角度与刘律师进行商榷，以期通过更多的讨论引起有关部门的重视，并求得共识。
梁教授《不良债权受让人不能起诉银行》一文的基本观点和结论是无可非议的，他从民事角度分析了在银行剥离之标的物“债权”存在“瑕疵”的情形下，受让人主张瑕疵担保责任 “也只能起诉长城公司，而绝无起诉农行之理。”笔者认为，就以刘律师列举的案例来看，无论从民事角度或者是从国有银行剥离不良资产特殊性角度，都决定了不良债权受让人不能起诉银行。
为了便于说明问题，将刘律师列举的案例复述如下。案例：1994年1月10日某施工队与某建行签订（94年）第01号借款合同一份，合同约定由建行向施工队发放贷款1290937.60元，1996年3月18日建行向施工队出具证明一份，内容为：“某建筑安装公司施工队在开发区建行的借款合同无效。”2000年7月银行将该债权其中的1090937.60元等价剥离给中国信达国有资产管理公司。2002年9月1日该公司将该债权转让给美国马思特公司。同年9月2日信达公司受马思特公司之托，将该公司所享有的1090937.60元“不良债权”转让给原告，受让人支付了相应的对价。当原告找施工队（债务人）追索该借款时，该队出示了前面所说的建行出具的该笔借款合同无效的证明。经查，事实的真相是：在施工队承建开发区建行家属楼工程期间，开发区建行于1994年1月10日要求其以施工队的名义签订了借款合同，所借款项用于银行家属楼工程建设项目。合同签订后施工队在贷款转存凭证上盖了章，但实际并未付给该笔贷款，而是由银行留存，并按照施工队工程进度，分批支付给了施工队，抵付了工程款。但是银行将这笔不存在的虚假债权剥离给信达公司。另按银行《债权转让的协议》第2条约定：“甲方（银行）保证对所转让的债权及其从权利是真实，唯一和合法的，不会有第三人对该债权的权属争议，保证所移交债权的真实，合法，有效。”
刘律师认为，“不良债权”的受让人对施工队追索债权不能的原因是银行的虚假转让债权。该银行将虚假债权转让，非但不象梁文所称使国家利益和广大存款人利益受到损失，而且还白白的赚了109万元。
法院认为：建行与施工队签订借款合同后,并未将款项拨付给施工队，而是按工程进度抵拨了施工队为建行承建的家属楼的工程款，因此，该借款并未实际履行，建行对施工队并不享有债权.建行与信达公司签订的债权转让协议，是建行将其并不存在的对债务人施工队的债权，转让给信达公司。因该债权并不存在，在法律上不可能实现，该债权转让协议因系建行取欺诈手段订立，故为可撤销合同。信达公司将债权转让给美国公司后，受美国公司委托与受让人签订了债权转让协议，约定将包括本案债权在内的多笔债权，转让给受让人，因其中部分债权并不存在，在法律上不可能实现，故亦属于可撤销合同。现原告提起诉讼，在发现该笔债权并不存在后，并未向信达公司提出撤销债权转让协议的诉讼请求，而是向建行行使了侵害债权的损害赔偿请求权，这是当事人对诉讼对象、权利依据的自主选择，并不违反法律、行政法规的规定。既然受让人不行使撤销权，则上述债权转让协议均为有效合同。在上述事实的基础上，原告以建行侵犯其合法权益为由，请求其承担侵权责任，符合法律规定。建行将本不存在的债权对外转让的行为，主观上过错明显,客观上侵害了该债权最后受让人的合法权益，根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款：公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任的规定，建行依法应对原告不能受偿的债权承担侵权的民事赔偿责任。
现就本案例和刘律师《不良债权受让人不能起诉银行？》一文中的有关问题讨教如下：
一、不良债权受让人不能起诉银行有明确的法律依据。
我国二十世纪末期发生的国有银行剥离不良资产有其特殊的背景和特殊的做法，由此决定了不良债权受让人不能起诉银行。恕笔者在此赘述几句。
九十年代，特别是亚洲金融危机后，各国政府普遍对金融机构不良资产问题给予了极大关注。我国国有商业银行是筹措、融通和配置社会资金的主渠道之一，长期以来为经济发展提供了有力支持。然而，在1995年《商业银行法》出台之前，国有银行是以专业银行模式运作的，信贷业务具有浓厚的政策性色彩，加之受到九十年代初期经济过热及经济转轨的影响，在控制贷款质量方面缺乏有效的内部机制和良好的外部环境，从而产生了一定规模的不良贷款。此外，在1993年之前，银行从未提取过呆帐准备金，没有核销过呆坏帐损失。这样，不良贷款不断累积，金融风险逐渐孕育，成为经济运行中一个重大隐患，如果久拖不决，有可能危及金融秩序和社会安定，影响我国下一步发展和改革进程。
鉴于上述情况，在认真分析国内金融问题和汲取国外经验教训的基础上，我国政府审时度势，决定成立金融资产管理公司，集中管理和处置从商业银行收购的不良贷款，并由中国信达资产管理公司先行试点 。 但是，在剥离与收购资产过程中，民事合同的最基本的法律特征——自愿自由原则，包括民事合同中法律地位平等的双方当事人自由选择交易伙伴缔结合同、决定合同内容以及在变更和解除合同、选择合同补救方式等方面的自由均无体现。作为调整民事关系的《民法通则》、《合同法》所倡导的平等原则、自愿自由原则、公平原则等基本原则，在不良资产剥离收购行为中毫无踪影。 剥离资产是“以一比一的比价剥离
给四家金融资产管理公司，实际上是将四家银行的不良资产从银行划转到金融资产管理公司，基本上是一种行政行为”。 可见剥离与收购不良资产行为带有行政性的银行资产调整和划转色彩。
行政性调整和划转企业资产有三个明显的法律特征：一是调整、划转资产是由政府部门所决定的，不是由企业所决定的；二是调整、划转资产是无偿的，资产转移无须支付对价；三是政府主管部门与调整、划转资产的各方当事人在法律关系中的地位是不平等的，是从属关系。通过上述分析，剥离收购不良资产行为，完全具备行政性调整、划转这一法律特征。
剥离不良资产行为既然属于行政性调整、划转，依照《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复〔1996〕4号）：“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这一意见在最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2003〕1号）第三条得再次以体现：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。
至此也许会遭受质疑，剥离不良资产行为的行政性质仅仅是探讨而已，尚无法律规定？如果这一疑问是出现在前两年还是可以理解的，但在最高人民法院《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行在政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》（[2004]民二复字第25号）做出后这一疑问已无意义。[2004]民二复字第25号《答复》指出：“金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令性划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。”该《答复》虽然达不到司法解释的效力层面，但其中对于金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产的性质解释为“是国家根据有关政策实施的，具有政府指令性划转国有资产的性质。”这一认定是具有权威性的。法学界一般认为，最高人民法院的个案批复、答复、复函等，是其对个案处理的司法意见，相关法院在处理此等案件时无疑应当遵循，其他法院在处理类似案件时也应当参照。因此，《答复》对法院审理剥离资产纠纷案件应当具有指导意义。
至此，问题的关键在于不良债权受让人是否享有对原债权银行在程序上和实体上的追偿权。笔者认为，金融资产管理公司处置不良资产的行为是典型的债权转让行为，不良债权受让人在程序上和实体上对银行不享有追偿权是债权转让的法律特性所决定的。
王家福先生认为：“就受让人与债务人的关系而言，债权让与使受让人取代原债权人成为新的债权人。他享有与原债权人同样的债权，得请求债务人向自己履行债务，债务人也只能向受让人履行债务。受让人既然是自让与人处承受权利，他所取得的权利自然不得大于让与人”。 无论是在刘律师所列举的案例中，或者是在其他债权让与法律关系中，当让与人或受让人不否认债权转让合同效力的情况下，在债权转让之后，购买不良资产的受让人承继了金融资产管理公司的权利，其享有的权利也仅限于金融资产管理公司所享有的权利。从法理上讲，“金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理”（值得注意的“发生纠纷”是并没有从诉由上限定何种纠纷，当然应包括所谓的“侵权之诉”）。既然金融资产管理公司不享有对银行的诉权，顺理成章，作为不良债权受让人的后手不应优于其前手金融资产管理享有的权利，以侵害债权赔偿之诉,请求被告返还占有的不当利益等对银行的诉讼人民法院也不应受理。
刘律师认为“不良债权的受让人不能起诉银行没有法律依据，就笔者阅历所及，关于不良债权转让问题，到目前为止，尚没有国务院法规或中国人民银行的规章等禁止性规定，也没有相关的司法解释或批复。”从以上法复〔1996〕4号、法释〔2003〕1号、[2004]民二复字第25号等司法解释和文件可看，刘律师这一结论，至少说是不全面的、不确切的。因为金融资产管理公司也是“不良债权的受让人”，上述司法解释和文件即是对刘律师结论的最好解答。
由此以来，是不是就可以无视不良债权的受让人的“权益”了？非也。受让人在向债务人追偿债务时，若发现银行剥离的贷款有瑕疵，完全可以按照合同相对性原理，先向金融资产管理公司主张权利解决纠纷。尔后，国有银行与金融资产管理公司之间对于因不良资产进行行政性调整、划转的行为产生的争议可根据最高人民法院《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》规定“按相关机制予以解决。如企业对主管部门的行政政策不服，可进行内部调解，或者依据其它规定，采取行政诉讼方式解决。”
退而言之，假若按照刘律师那样“原告以侵害债权赔偿之诉,请求被告（银行）返还占有的不当利益,”是成立的，那么，金融资产管理公司转让了一笔虚假债权，导致原告所谓的“期待利益”不能实现，原告又为何不可以对信达资产管理公司提起“侵害债权赔偿之诉”, 由资产管理公司赔偿“期待利益”呢？
三、刘律师列举案例中建行不构成侵权。
以上从国有银行剥离不良资产特殊性角度分析了为什么“不良债权的受让人不能起诉银行”。下文抛开剥离不良资产的特殊性仅从民事角度分析来看刘律师列举的案件中不良债权的受让人为何不能起诉银行。
刘律师认为：我所代理的受让人可以有三种请求权，原告可以有三个救济渠道，属于三个请求权竞合（既违约、侵权、借贷合同纠纷竞合），“原告以侵害债权赔偿之诉,请求被告返还占有的不当利益,符合法律规定。”果真如此吗？不妨从侵权构成要件作如下分析：
1、银行主观上无过错。
银行剥离呆帐是依据国家有关政策进行的。国务院办公厅国办发(1999)33号、国办发(1999)66号文件 规定的不良贷款剥离范围是:“逾期、呆滞、呆帐贷款”。这些文件中并没有规定由哪些原因形成的逾期、呆滞、呆帐不得剥离。在建行剥离案件中，“该份《借款合同》标的额，根本就未转到建筑公司账户内，而是由银行以该公司名义，于1994年1月10日 转入被告设立的账户款项，由其支配并冲抵了工程款，并且已通过诉讼手段解决了彼此间的债权债务纠纷。”刘律师在此介绍的是导致这笔贷款形成呆帐的具体原因，但并没有否认该贷款的呆帐形态。建行依据国务院办公厅政策的精神予以剥离何错之有？相反，如果这些不良资产不予剥离，其金融风险依然存在，是有违国务院政策精神的。
值得注意的是，在我国银行业对贷款实行五级分类之前，贷款质量实行四级分类，即：正常、逾期、呆滞、呆帐。这四种类型构成了贷款质量的指标体系。从银行业角度，也惟有此才能揭示贷款质量的优劣。
所谓“呆帐”，《现代汉语词典》解释为“会计上指收不回的帐”， 财政部规定“由于下列情况不能收回的贷款可列为呆帐：（一）借款人和担保人经依法宣告破产，进行清偿后未能还清的贷款；（二）借款人死亡，或者依照《民法通则》的规定，宣告失踪或宣告死亡，以其财产或遗产清偿后，未能还清的贷款；（三）借款人遭受重大自然灾害或意外事故，损失巨大且不能获得保险补偿，确实无力偿还的部分或全部贷款，或者保险赔偿清偿后未能还清的贷款。”中国人民银行规定“下列贷款呆滞后，经确认已无法收回的贷款，列入呆账贷款：（一）借款人被依法撤消、关闭、解散，并终止法人资格；（二）借款人虽未依法终止法人资格，但生产经营活动已停止，借款人已名存实亡；（三）借款人的经营活动虽未停止，但产品无市场，企业资不抵债，亏损严重并濒临倒闭。”
尽管国家财政部和人民银行对呆帐贷款的认定标准有所差异，同时，各国有银行总行根据财政部的授权对呆帐认定的标准也有所不同 。但是，从“呆帐”的认定标准中至少可以看出呆帐贷款的基本特征是一种“收不回的帐”、“不能收回的贷款”、“经确认已经无法收回的贷款”，而且，借款人或借款担保人“有经济偿还能力”“不得列作呆帐”。贷款形态是衡量贷款债权质量的权威性标准，建行剥离贷款时已经通过“呆帐” 形态将债权的风险性明确告知受让方的，对于转让标的之主要质量状况作了揭示。对于债权让与者而言，只要告知收购方让与标的为呆帐、呆滞、逾期类型即应视为尽到剥离的相应义务。不知刘律师何来“具有欺诈性质”？也不知建行该怎样做才算诚实守信？
2、受让人没有损害事实。
“原告受让的《借款合同》中的当事人为中国建设银行,即原告持有的这份债权凭证(借款合同)是被告出具的。这份不能实现的债权契约,侵害了原告的债权及期待利益。” 在此，建议刘律师弄清两个概念，即“债权的真实”与“债权的实现”。“债权的真实”涉及债权让与的基本条件，让与人仅负有保证债权确实存在的义务，并不保证债务人能够清偿的义务；“债权的实现”涉及是债务人的履行问题，“在债权让与之后，如债务人没有支付能力，不能履行对受让人的债务，受让人不能请求让与人给付，因为让与人对债务人没有保证责任，债务人的履行能力不属于转让的债权的瑕疵。从其他国家的相关立法中我们可以得到有益的启示。如《意大利民法典》1267条规定，‘转让人不负责债务人的偿付能力，但他提供担保的除外’”11还需要请刘律师注意的是，案例中这笔贷款本身就是一笔无效合同形成的“呆帐”，客观上是依法“收不回的帐”、“不能收回的贷款”、“经确认已经无法收回的贷款”。受让人合法权益是否受到侵害，应看是否危害了该“呆帐”债权债务关系是否客观存在过，而不应将债权能否实现作为判断标准，更不能以该债权不能受偿为由认定银行侵害了其合法权益。建行剥离的是“呆帐”债权，原告持有的仍是“呆帐”凭证，债权没有发生质的变化。《合同法》 第113条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”《合同法》该条的释义认为“可得利益的求偿需坚持客观确定性，即预期取得的利益不仅主观上是可能的，客观上还需要确定的。 可得利益的求偿不能任意扩大。对此，1980年《联合国国际货物销售合同公约》第74条规定，赔偿损失‘不得超过违反合同一方在订立合同时依照他当时已知道或理应知道的事实和情况，对违反合同预料到或理应预料到的可能损失’”12一笔呆帐客观上的“期望利益”只能为零，如今无法实现债权，与客观上存在的“期望利益”债权正好一致，原告利益丝毫未损！不难看出，刘律师是将“债权的真实=债权的实现”。
3、买受人所谓损害事实与银行剥离不良资产行为是不存在因果关系的。
刘律师认为：“不良债权”的受让人对施工队追索债权不能的原因是银行的虚假转让债权的行为造成的，笔者认为这是主观臆断。
在债权转让交易中，由于转让的标的是“呆帐”债权，当债权明显存在实现风险的情况下，受让人在购买债权时应当对于“呆帐”债务人和贷款债权实现的可能性进行全面了解。在银行已明示为“呆帐”的情况下，受让人明知是“收不回”、“不能收回”、“经确认已经无法收回”的呆帐贷款却故意购买，或是疏忽大意连债务人的基本情况都没有搞清楚而盲目投资，其不能实现预期目的应自负其责。正如顾客到商店购物时，商家公示该商品为次品而买方偏偏要去购买，难道说顾客买得次品这种情况也要让商家承担出售次品的责任吗？现实生活中不排除购买呆帐后能够从债务人那里得到受偿的情况，这只能说明银行将并不符合呆帐标准的贷款作为呆帐剥离了，它并不能改变呆帐贷款 “不能收回” 、“经确认已经无法收回”的本质属性。
其实，在信贷领域大量的贷款或因办理贷款过程中不当导致主从合同无效，或因催收不当导致时效丧失，或因债务人破产、死亡等原因导致债权债务关系灭失。凡此种种，其贷款在银行均是以不良资产形态存在。正是如此，导致银行风险加大，如果不予剥离，银行风险何以消除？周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨，谁购买这些贷款谁就应承担其风险。
由此可以看出，“不良债权”的受让人不能实现债权的原因不是所谓“银行的虚假转让债权的行为造成的”，其最直接的原因也是最根本的原因是原告购买的债权是一笔死帐，否则就无视了呆帐贷款的本质属性。换而言之，如果某施工队与某建行签订（94年）第01号借款合同被法院确认为有效合同，可是施工队破产清算后导致建行贷款受偿率为零，在此情况下银行将贷款作为呆帐剥离，那么，“不良债权”的受让人对施工队追索债权不能实现的原因显然是银行的转让债权债务关系已消灭债权而造成的，以刘律师所见银行岂不也应承担民事责任吗？以此推论不良资产剥离岂不真的要“重新洗牌”？
4、银行在剥离过程中无违法之处。
行为的违法性是侵权行为的本质特征。在银行的信贷管理工作中，不排除银行工作的过错而将正常贷款形态劣变为呆帐贷款形态，也排除各种形态的贷款并不符合呆帐条件而被认定为呆帐。这些行为侵害的客体是国家信贷管理制度，损害了本单位的利益，对此，如果查明属于银行的过错，依照金融规章做出相应处理，其承担的是行政责任甚至刑事责任。但引起这两种责任并不证明剥离行为本身有违法之处，并不证明剥离行为本身损害国家和金融资产管理公司的利益，并不必然的引起对金融资产管理公司和投资人承担民事责任。尤其是通过上述分析清楚的看到，建行既无侵占国家财产的意思，也无侵占金融资产管理公司财产的证据，更无侵占原告财产的事实。不存在“非法转让给他人获取不当利益”“取得了109万余元的不当利益”的问题。刘律师适用《民法通则》第117条认为建行“属侵权行为，应返回其所得利益和赔偿利息损失。”是缺乏基础法律事实的。
三、对其他几个问题的浅见。
1、《不良债权受让人不能起诉银行》该文的标题本身就带有命令性质吗？
由于“不能”不是一个法律概念，在无其他解释的情况下，只能按照《现代汉语词典》的解释来理解。查《现代汉语词典》“不能”一词没有单独释义。从语法角度，“不能”是“能”的否定，在《现代汉语词典》中“能”可解释为“能够”。依此而言，“不能”可扩充解释为“不能够”。梁教授的文章标题《不良债权受让人不能起诉银行》可否理解为《不良债权受让人“不能够”起诉银行》？“能够”在《现代汉语词典》释义为“表示有条件或情理上许可” 13梁教授的文章标题是否理解“为从法律上不具有起诉条件或从情理上 ‘不能够’起诉银行”的意思？这样来理解梁教授的文章标题，可能不至于把《不良债权受让人不能起诉银行》高看为“带有命令性质”吧！
2、建行剥离一案的判决评理并无价值。
刘律师引用原告胜诉判决中的一般评理“以正视听”，对此笔者不敢苟同。首先中国尚未实行判例法，个案的评理仅对个案而已，更何况刘律师所举案例似乎不是最高法院判例；其次，法院的评理仅是该法院对个案处理的态度，并不一定证明其判决中实体处理的合法性，因终审判决经申诉还有可能改判；其三，梁先生所举的案例，即是本人曾参与的案例。14对此案件，我与梁先生和刘律师的观点一致，14但遗憾的是两级法院并不认可这样的观点。所以就个案而言，建行剥离一案判决的说理是十分苍白的。
3、债权是“准物权”吗？
刘律师在文中指责梁先生“似乎忘了”，“债权让与在民法理论上称‘准物权’”。难道果真是梁先生“忘了”吗？笔者看来，并非是梁先生忘了，似乎是刘律师对合同债权转让性质的理解过于狭隘罢了。关于合同权利转让的性质立法者和学者有不同的观点，其中包括“不要因的准物权合同说”、“要因的买卖合同说”和“合同说”。但前两种观点不应为我国法所借鉴。15在多种观点并存的情况下，刘律师断言“债权让与”在民法理论上称“准物权”未免过于武断了。
营口市人民政府工作规则(2004年)
辽宁省营口市人民政府
关于印发《营口市人民政府工作规则》的通知
营口开发区管委会，营口高新区管委会，各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《营口市人民政府工作规则》已经市政府第21次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇〇四年八月十八日
营口市人民政府工作规则
第一章 总则
一、第十三届市人民代表大会第一次会议产生的新一届市人民政府，根据《中华人民共国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《辽宁省人民政府工作规则（试行）》的有关规定，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针、政策，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
三、市政府各部门要依照法律、法规、规章和市政府规范性文件行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，提高行政质量和效率，切实贯彻市政府的各项工作部署。
四、市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
第二章 组成人员及其职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府组成部门的各委员会主任、各办公室主任、各局局长。
市长助理参加市政府组成人员的会议和活动。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作。副市长协助市长工作，市长助理协助市长或副市长工作。
七、市长（市政府党组书记）召集和主持市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市政府业务会议。市政府工作中的重大问题，须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
八、副市长按工作分工负责处理分管工作，对分管工作负全面领导责任。副市长主持召开市政府业务会议，对分管工作作出决定。受市长委托，负责其他方面的工作或者专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
九、市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。
十、市长出国访问和出市执行公务期间，由负责市政府常务工作的副市长（以下简称常务副市长）主持市政府工作。
十一、市政府组成部门的各委员会主任、各办公室主任、各局局长负责本部门的工作。
市政府各部门根据法律、法规、规章和市政府规范性文件，在本部门的职权范围内依照法定程序，制定规范性文件，发布行政措施。
审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。
第三章 全面履行政府职能
十二、市政府及其各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、健全宏观调控体系，主要运用经济、法律和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
十四、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建立统一、开放、竞争、有序的市场经济体系。
十五、认真履行社会管理职能，完善社会管理的各项政策措施，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序、降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章 实行科学民主决策
十七、市政府及其各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。
十八、全市国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
十九、市政府在作出重大决策前，应根据需要通过多种形式，充分听取民主党派、人民团体、专家学者和人民群众等方面的意见和建议。
二十、市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须经过充分研究论证。涉及各县（市）区的，应事先征求意见；涉及相关部门的，应充分协商。涉及人民群众切身利益的，可通过社会公示或听证等形式，广泛听取意见和建议。
二十一、各县（市）区政府、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。
第五章 坚持依法行政
二十二、市政府及其各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，不断提高依法行政的能力和水平。
二十三、市政府应加强法制工作，适时制定规范性文件，修改或废止不相适应的规范性文件，确保规范性文件的质量。
二十四、市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章和市政府规范性文件、决定、命令及国家、省、市的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规范性文件、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。部门的规范性文件要报市政府备案，由市政府法制工作机构审查并定期向市政府报告。
二十五、提请市政府讨论的规范性文件由市政府法制工作机构审查或组织起草。市政府规范性文件的解释工作由市政府法制工作机构负责。
二十六、认真贯彻实施行政许可法，进一步推进本市行政审批制度改革和相对集中行政许可权试点工作，规范行政许可行为。对保留的行政审批事项，要简化程序、公开透明、规范操作。
二十七、严格实行行政执法责任制、评议考核制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调。
第六章 加强行政监督
二十八、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
二十九、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、备案市政府规范性文件；接受市政协的民主监督，听取意见和建议。
三十、市政府各部门要按照有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处、整改并向市政府报告。
三十一、加强行政系统内部监督，严格执行行政许可法、行政复议法，严格执行规范性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章的市政府规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为；各级政府及其部门可以对市政府及其各部门的工作提出批评、意见和建议。
三十二、市政府及其各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通。市政府领导同志及市政府各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，接待群众来访，对群众来信来访反映的实际问题应责成有关部门认真解决。
三十三、市政府及其各部门要自觉接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题。对重大问题，市政府各部门要积极主动地查处、整改并向市政府报告。要进一步推进政务公开，运用有效载体发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
第七章 工作效能
三十四、市政府及其各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据全市形势和工作任务的变化及时作出调整。
三十五、各县（市）区政府、市政府各部门要认真落实市政府年度安排，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室适时进行通报。
三十六、市政府及其各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。市政府的日常工作，属于各位副市长分管范围内的，由分管副市长全权负责；涉及跨分管范围的重点工作，市政府原则上明确由一位副市长牵头负责，相关副市长配合。属于市政府各部门职责范围内的工作，各部门应当积极主动、认真负责地办理；凡涉及多个部门职责范围的事项，明确由一个综合部门或主管部门牵头负责，相关部门配合。
三十七、市政府及其各部门要进一步加强督促检查工作，对市政府的重大决策和各阶段的重点工作落实情况，及时进行督促检查，确保政令畅通。
第八章 会议制度
三十八、市政府实行市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议和市政府业务会议制度。
三十九、市政府党组会议由市政府党组成员组成，由党组书记或党组书记委托党组副书记主持召开。会议的主要任务是：
（一）学习贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要方针、政策和指示，讨论研究贯彻实施意见；
（二）推荐、提名、奖惩重要干部；
（三）开展党内民主生活；
（四）需要由市政府党组研究决定的其他重大事项。
市政府党组会议原则上每季度召开一次，一般安排在每季度初，特殊情况可临时召开。根据需要非中共党员副市长列席会议。
四十、市政府全体会议由市政府全体组成人员组成，由市长或市长委托常务副市长主持召开。会议的主要任务是：
（一）决定和部署市政府的重要工作；
（二）讨论经济形势、重要规范性文件和市政府工作中的重大事项；
（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
市政府全体会议原则上每年召开两次，特殊情况可临时召开。市政府副秘书长和各县（市）区政府、市政府直属机构及中省直驻营有关单位的负责人列席会议。列席会议的部门名单，由秘书长审核后报市长审定。
四十一、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长主持召开。会议的主要任务是：
（一）传达党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要部署和决定，研究制定贯彻落实的措施；
（二）讨论决定上报省政府的重要事项；
（三）讨论需要报告市委的重大事项；
（四）讨论通过提请市人代会及其常委会审议的议案、重要报告；
（五）研究部署人大代表建议和政协委员提案的办理工作；
（六）讨论决定全市经济和社会发展中长期规划及年度计划、重大投资项目、重大技术改造项目和财政预算、决算等；
（七）讨论通过由市政府发布的规范性文件、决定、命令和重要行政措施；
（八）分析经济形势，讨论研究市政府全面工作；
（九）讨论决定市政府各部门和各县（市）区政府请示市政府的重要事项；
（十）讨论市政府的机构设置、职能界定和市政府非常设机构的成立、调整、撤销；
（十一）讨论决定以市政府名义授予集体、个人荣誉称号和表彰决定；
（十二）通报和讨论决定市政府其他重要工作事项。
市政府常务会议原则上每月召开一次，特殊情况可临时召开。市政府副秘书长，市政府办公室主任、副主任列席会议。根据需要请有关县（市）区政府、市政府有关部门的负责同志列席会议。列席会议的县（市）区政府及部门名单，由秘书长审定。
四十二、市政府业务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长根据工作需要主持召开，布置市政府有关工作，研究、处理各自分工范围内的有关问题。
特殊情况，副秘书长受市长、副市长委托可主持召开市政府业务会议。
市政府业务会议根据需要不定期召开，可根据会议内容安排有关县（市）区政府及有关部门、单位负责人参加。
四十三、市政府党组会议议题由市政府党组书记确定。市政府全体会议议题由市政府常务会议讨论确定。市政府常务会议议题由市长、副市长、市长助理、秘书长提出，市政府办公室收集、汇总，经秘书长审核，报市长或常务副市长审定。特殊情况由市长直接决定会议议题。
市政府党组会议、全体会议和常务会议的会务工作由市政府办公室负责。市政府常务会议的议题确定后，由提出议题的县（市）区政府、部门和单位准备汇报材料，并于会前3天按要求报送市政府办公室，市政府办公室于会前1—2天分送市政府常务会议组成人员。
市政府业务会议议题由主持会议的市长、副市长、市长助理、秘书长确定，会务工作由市政府办公室或市政府有关业务主管部门负责。
四十四、市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市政府业务会议均作会议记录。
市政府党组会议的会议纪要由市政府办公室负责起草，报秘书长审核，提请党组书记或副书记签发。市政府全体会议和市政府常务会议的会议纪要由市政府办公室负责起草，报秘书长审核，由市长或常务副市长签发。市政府业务会议确须发纪要的，会议纪要由市政府办公室负责起草，报分管副秘书长审核，由主持市政府业务会议的领导同志签发。副秘书长受市长、副市长委托主持召开的市政府业务会议确须发纪要的，会议纪要经副秘书长审核后，由委托的市长、副市长签发。
会议讨论的事项宜于公开的，应及时报道。新闻稿一般须经秘书长或分管副市长审定。
四十五、市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市政府业务会议的议定事项，各县（市）区政府、市政府各部门要认真贯彻落实，并按要求及时向市政府报告落实情况。市政府督查室负责督促检查。
四十六、市政府组成人员应准时参加市政府全体会议、市政府常务会议和需要参加的市政府其他会议，因特殊情况不能参加会议，须事前向召集会议的市政府领导同志请假。与会人员要严格遵守会议纪律，一般不得带随员参加，有关部门要做好会场的安全保密工作。
四十七、市政府及其各部门召开的工作会议，要控制规模，严格审批。各部门建议以市政府名义召开的全市性工作会议，除特殊紧急情况外，须提前7天向市政府请示，经市政府办公室审核提出意见，报秘书长审阅后，由分管副市长或市长审定。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。承接全国、全省性会议，应提前5天向市政府请示，经市政府办公室审核后，报秘书长并分管副市长审阅，由常务副市长或市长审定。
未经市政府批准，市政府各部门不得召开要求其他部门和县（市）区领导同志参加的全市性大会；市政府各部门召开的本系统范围内的会议，不得要求以市政府或市政府办公室名义召开，一般不邀请市政府领导同志参加。
四十八、市政府召开的各类会议和以市政府名义由部门召开的会议，会议承办单位要在会议结束1周内将会议材料整理立卷，送交市政府办公室（档案室）存档。
第九章 公文审批
四十九、各县（市）区政府、市政府各部门在公文处理中，要严格执行《国家行政机关公文处理办法》和市政府关于公文报送的有关规定，报送市政府的公文，一律送交市政府办公室按规定程序办理。除特殊紧急情况外，一般不得将需要市政府审批的公文直接报送市政府领导同志个人，不得越级行文。
各县（市）区政府、市政府各部门上报市政府的公文，均应由本机关主要负责人签发并注明签发人。
五十、各县（市）区政府、市政府各部门上报市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈报，涉及重大事项的公文，由常务副市长审阅后报市长审批。市政府领导同志按照分工和权限审批公文。
五十一、各县（市）区政府、市政府各部门请求解决具体问题的公文，属市政府权限的按程序报市政府审批。涉及有关部门，且部门间有分歧意见的，主办部门应主动协调；不能取得一致意见的，主办部门应列出各方根据，提出办理建议。属市政府部门职权的，应按部门职权范围直接报送有关主管部门解决。有关主管部门要主动与请求部门协商研究解决意见。
五十二、各县（市）区政府、市政府各部门对市政府交办的各类公文，一般要在10个工作日内办结并以书面形式向市政府办公室报送办理结果；需要延长办理时间的，承办部门应及时说明原因并通报进展情况。
五十三、市政府各部门拟以市政府或市政府办公室名义发文，凡涉及其他地区或部门的问题，主办部门应事先与有关地区或部门会签，并将会签意见及其采纳情况说明报送市政府办公室。有关部门一般应在收到会签文件5个工作日内提出本部门意见。
市政府各部门要认真履行各自的职责。属于部门职权范围的事务，应由部门自行发文；属于几个部门的事务，应由有关部门联合发文。
五十四、市政府发布的规范性文件、决定、命令，向省政府报送的请示、报告，向市人民代表大会及其常委会提出的议案，由市长审签，或由市长委托常务副市长审签。向市人大报告某一方面的工作由分管副市长审定。
市政府报送市委的文件，经分管副市长审阅后，由市长或市长委托副市长签发。
五十五、以市政府名义下发的文件，经副市长审阅后，由市长或常务副市长签发。
以市政府办公室名义发文，涉及市政府工作的，由秘书长或分管副市长签发，其中涉及其他副市长分管工作的，须经有关副市长签署意见，重要的由市长或常务副市长签发。
五十六、以市政府名义发送省政府有关部门的公函，一般由分管副市长签发；涉及其他副市长分管工作的，应经有关副市长签署意见，重要事项，由市长或常务副市长签发。
五十七、凡需提请市政府常务会议审议并需市政府或市政府办公室行文的各类议题，须事先经市政府办公室审核，按公文送审程序列入市政府常务会议议题。
经市政府常务会议讨论通过的文件，由市长或会议指定的领导同志签发。
五十八、市政府各部门起草的规范性文件，要以正式文件连同有关材料报送市政府法制办公室。市政府法制办公室审核后，报分管副市长审定同意或经分管副市长协调达成一致意见后，提请市政府常务会议或全体会议审议。市政府法制办公室根据会议讨论意见，对规范性文件修改后报送市政府办公室，市政府办公室复核后报请秘书长审阅后，由市长或常务副市长签发。
五十九、市政府文件宜于公布的，经市政府秘书长同意，可以向社会公布。以市政府令发布的规范性文件一律在《营口日报》等媒体上公布。
六十、市政府及其各部门要进一步精简公文，加快网络化办公进程，提高公文办理效率。
第十章 作风纪律
六十一、市政府领导同志要做学习的表率，密切关注国际、国内、省内及全市经济、社会等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、社会、科技、法律和现代管理等方面的知识。
六十二、市政府及其各部门的领导同志要坚持调查研究制度，通过深入基层、考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，简化接待，不搞迎送，不吃请，不收礼。
六十三、市政府领导同志不为各地区、各部门的会议活动发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
六十四、市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
六十五、市政府组成人员要严格遵守中央、省、市有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十六、市政府组成人员必须坚决执行市政府的各项决定，如有不同意见可按组织程序提出，在市政府没有重新作出决定前，不得对外发表与市政府决定相违背的言论；代表市政府发表讲话或文章，或者发表未经市政府研究的重大或敏感问题意见，事先须经市政府同意。
六十七、副市长、市长助理、秘书长离营出访、出差，应事先报告市长或常务副市长，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。市政府各部门负责同志离营出访、出差应事先报告分管副市长或秘书长。
六十八、市政府及其各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请；不得接受有关单位和下属的送礼和宴请。对因推诿、拖延等官僚作风贻误工作并造成影响和损失的，要追究责任。对越权办事，以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第十一章 附则
六十九、受省政府工作部门和市政府双重领导的机构，比照市政府工作部门执行本规则。
七十、本规则自下发之日起执行。
