吉林市房屋权属登记条例
吉林省吉林市人大常委会
吉林市房屋权属登记条例
颁布单位：吉林市人大常委会
颁布日期：2006.10.08
新颁布日期：2006.10.08
实施日期：2006.12.01
内容分类：房地产
文号：吉林市第十三届人民代表大会常务委员会公告第１４６号
（２００６年７月２６日吉林市第十三届人大常委会第２７次会议通过，吉林省第十届人大常委会第２９次会议于２００６年９月２９日批准，自２００６年１２月１日起施行）
第一章 总则
第一条 为了加强房屋权属管理，规范房屋权属登记行为，保障房屋权利人的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称房屋权属登记，是指房屋权属登记机关（以下简称登记机关）依当事人申请或者依职权对房屋所有权、他项权利以及其他依法应当登记的房屋权利进行核准、记载、公示的行为。
第三条 本条例适用于本市行政区域内的房屋权属登记。
第四条 市房地产行政主管部门负责本市城区范围内的房屋权属登记；县（市）房地产行政主管部门负责本辖区范围内的房屋权属登记。
市房地产行政主管部门对县（市）房屋权属登记进行监督指导。
第五条 房屋权属登记应当遵循房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。
第六条 登记机关必须建立相应的制度和房屋权属登记信息系统，公布相关信息。
第二章 一般规定
第七条 房屋权属登记按照权属范围以幢、套（间）以及有权属界线的部分为基本单位进行。
第八条 房屋权属登记分为：初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记、注销登记以及其他登记。
第九条 房屋权利的取得、转移、变更及灭失等，权利人应当依法申请登记。
农民在宅基地上自建房屋的初始登记实行自愿的原则。
第十条 房屋权属登记一般由权利人提出申请，经登记机关受理、核准后，颁发房屋权属证书。
登记机关认为需要公告的，应当办理公告。
第十一条 共有房屋的权属登记，应当由共有人共同申请。
第十二条 无民事行为能力、限制民事行为能力人申请房屋权属登记的，应当由其监护人代理。监护人应当提交监护关系的合法有效证明。
第十三条 申请房屋权属登记，权利人可以书面委托他人代理。登记机关认为必要的，委托书应当公证或者认证。
委托代理申请房屋权属登记的，受委托人应当提交委托人和受委托人的身份证明。
第十四条 申请房屋权属登记，自然人应当提交合法有效的身份证明，并且使用身份证件所载姓名；法人和其他组织应当提交证明文件，并且使用其依法登记的名称。
第十五条 申请房屋权属登记的，应当向登记机关提交房屋权属登记申请书和有关证件资料。申请登记的资料来自境外的，应当依法提交经过公证或者认证的原件和中文翻译件。
申请人应当对提交的证件、资料等的真实性、有效性、合法性负责。
第十六条 登记机关受理申请至登记的期限为：注销登记不得超过７个工作日，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记以及其他登记不得超过１５个工作日。但公告、材料补正期间除外。
第十七条 房屋有下列情形之一的，不予登记：
（一）违法建筑、临时建筑；
（二）在拆迁行政主管部门书面通知的拆迁范围、暂停期限内新建、改建、扩建、改变设计用途的；
（三）对不得设定他项权利的房屋申请他项权利登记的；
（四）对不具备分割条件的房屋申请分割登记的；
（五）权属纠纷尚未解决的；
（六）对依法限制权利的房屋申请该项权利登记的；
（七）法律、法规规定的其他情形。
登记机关决定不予登记的，应当在７个工作日内书面告知申请人，并且说明理由。
第十八条 房屋有下列情形之一的，登记机关依法直接代为登记：
（一）房地产行政主管部门直管和代管的房屋；
（二）无人主张权利或者权利人放弃权利的房屋；
（三）法律、法规规定的其他情形。
登记机关直接代为登记的，登记结果应当公告。但前款第（一）项规定的除外。
第十九条 有下列情形之一的，登记机关应当公告征询异议：
（一）权利人声明房屋权属证书灭失，申请补证的；
（二）可能存在房屋权属争议的。
公告应当在本市主要报纸发布，期限为３０日。
公告期满无人提出异议的，视为无异议。
第二十条 对房屋权属登记有异议的，利害关系人可以在征询异议公告规定的期限内，向登记机关提出书面异议书和有关证据。
登记机关应当将异议情况告知申请人。申请人不能证明异议不成立的，登记机关不予登记。
第二十一条 登记机关应当建立房屋权属档案。对房屋权属档案资料应当实行科学管理，并且依法提供查询服务。
第三章 初始登记
第二十二条 建设单位应当自房屋竣工验收之日起９０日内，持有关批准文件、资料，申请房屋所有权初始登记。
第二十三条 申请房屋所有权初始登记，应当提交下列批准文件及资料原件：
（一）建设工程规划许可证。城市规划区外集体土地上的房屋，可以按照规定权限提交所在地规划行政主管部门颁发的建设工程规划许可证或者乡（镇）人民政府批准建房文件；
（二）土地使用权证。集体土地上的房屋可以提交土地使用批准文件；
（三）竣工验收资料；
（四）房屋测绘资料；
（五）法律、法规规定的其他资料。
第二十四条 历史遗留的尚未办理初始登记的房屋，登记机关应当按照本级人民政府的决定予以登记。
第二十五条 尚未办理初始登记的房屋，一般不予办理转移登记、变更登记、他项权利登记、注销登记以及其他登记。
第四章 转移登记
第二十六条 因买卖、交换、赠与、继承、划拨、分割、抵债、合并、兼并、入股、破产、裁决等原因发生房屋权属转移的，申请人应当申请房屋权属转移登记。
第二十七条 申请转移登记，应当按照下列规定提交证件、资料：
（一）买卖、交换的，提交合同书和房屋权属证书或者购房发票；
（二）赠与、继承、划拨、分割、抵债、合并、兼并、入股、破产、裁决等的，按照有关规定执行。
集体土地上的房屋，还应当提交所在村民委员会以及乡（镇）政府同意转移的证明。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十八条 依照生效的法律文书或者行政决定申请转移登记，原权利人拒不提交原房屋权属证书的，权利承受人应当先申请登记机关公告其作废。
第二十九条 房屋权属转移登记后，房屋权利人应当持房屋权属证书和原土地使用权证书，向土地登记机关申请土地使用权变更登记。
第五章 变更登记
第三十条 有下列情形之一的，权利人应当申请变更登记：
（一）权利人称谓变化的；
（二）房屋用途发生变化的；
（三）房屋翻建、改建、扩建的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第三十一条 申请变更登记，应当提交下列证件、资料：
（一）房屋权属证书；
（二）证明与变更相关的合同、政府或者政府有关部门的批准文件、行政决定等资料；
（三）法律、法规规定的其他资料。
第六章 他项权利登记
第三十二条 房屋抵押、典当的，权利人应当申请房屋他项权利登记。
房屋他项权利登记，应当自事实发生之日起３０日内申请。
第三十三条 申请房屋他项权利登记，应当提交下列证件、资料：
（一）房屋权属证书；
（二）土地使用权证书；
（三）抵押合同或者典当合同；
（四）法律、法规规定的其他资料。
集体土地上的房屋，还应当提交房屋所在的村民委员会以及乡（镇）人民政府的证明。
共有的房屋，还应当提交共有人同意的书面证明。
第三十四条 核准他项权利登记的，登记机关应当作他项权利设定记载，并且向他项权利人发放《房屋他项权证》。房屋他项权利终止的，房屋权利人应当持《房屋所有权证》或者《房屋共有权证》、《房屋他项权证》办理他项权利注销登记。
第七章 注销登记
第三十五条 房屋因不可抗力倒塌、焚毁的，权利人应当持房屋权属证书或者相关证明资料，申请房屋权属注销登记。
权利人自行拆除房屋的，应当在拆除前持房屋权属证书及有关批准文件，申请房屋权属注销登记。
第三十六条 因城市建设需要拆迁的房屋，拆迁人应当在拆迁补偿安置协议书签订后、拆除实施前持房屋权属证书、拆迁许可证、建设位置规划红线图等文件，申请房屋权属转移以及注销登记。
第三十七条 有下列情形之一的，登记机关可以直接注销房屋权属登记：
（一）当事人申报不实的；
（二）当事人隐瞒真实情况或者持伪造的文件、证件登记的；
（三）司法机关判决、裁定予以注销的；
（四）房屋灭失，权利人未办理房屋权属注销登记的；
（五）其他依法应当注销登记的。
直接注销房屋权属登记的，登记机关应当作出书面决定，送达原权利人，收回房屋权属证书或者公告房屋权属证书作废。
第三十八条 因登记机关工作人员过错造成房屋权属登记错误的，由登记机关免费更正。
第八章 其他登记
第三十九条 房屋权属登记事项与房屋合法权利内容不符的，权利人应当持房屋权属证书和有关证明资料申请订正登记。
第四十条 司法机关、行政机关（预）查封房屋权属，应当依法办理房屋权属查封登记。执行公务人员应当出示合法有效的身份证明。
第四十一条 司法机关、行政机关（预）查封房屋的法律文书和协助执行通知书等，应当详细列明被查封房屋的权利人、房屋坐落位置、用途、面积、查封范围、查封期限等内容。
协助执行通知书送达时，被查封的房屋权属已经登记机关核准转移的，不予进行查封登记。
两个以上司法机关、行政机关对同一房屋进行查封的，登记机关按照法律文书送达的时间依次实行轮候查封登记。
第四十二条 司法机关、行政机关对房屋权属进行部分查封的，查封范围应当按套或者有明确具体的房屋权属界线，符合房屋权属登记要求，并且提供房屋面积测绘资料。
第四十三条 司法机关、行政机关对房屋权属的查封期限不得超过两年。查封期限届满，未办理继续查封手续的，查封效力自然灭失。
依法解除查封的，应当及时办理解除查封登记。
第四十四条 人民法院预查封法律规定范围内、尚未进行权属登记的房屋，登记机关应当办理预查封登记。
人民法院办理房屋预查封登记，除法律文书外，还应当依法向登记机关提供准确的预查封房屋的有关资料。
第四十五条 对权属登记存在纠纷或者登记不实的房屋，登记机关有权中止登记。
登记机关决定中止登记的，应当制作中止登记决定书。
第九章 房屋权属证书
第四十六条 房屋权属登记实行统一发证制度。登记机关以外的其他任何机构不得进行房屋权属登记。依法登记的房屋权利受法律保护。
《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》，是权利人拥有房屋所有权或他项权利的合法凭证。
第四十七条 登记机关必须颁发国家统一的房屋权属证书，并加盖登记机关登记专用章。
第四十八条 房屋权属证书灭失的，房屋权利人应当向登记机关申请补发证书。
第四十九条 房屋权属证书发生破损影响使用的，由权利人提出申请，经登记机关确认需要换发的，予以换发新的房屋权属证书。
第十章 法律责任
第五十条 涂改房屋权属证书、以非法手段取得房屋权属登记的，由登记机关注销其房屋权属证书，并可处以１０００元至３０００元的罚款；造成他人损失的，依法承担赔偿责任。
第五十一条 登记机关以外的其他机构，擅自受理房屋权属登记或者擅自制作、颁发房屋权属证书的，其登记和证书无效，由登记机关没收其房屋权属证书和违法所得，并可处以５０００元至１００００元的罚款；由有关部门对直接责任人和单位负责人给予行政处分；造成他人损失的，依法承担赔偿责任。
第五十二条 隐瞒有关情况或者提供虚假证件、资料导致登记不实的，由当事人承担法律责任。
第五十三条 法人或者其他组织申请办理房屋权属登记需要上级或者主管部门批准的，应当按照相关规定自行办理各种批准手续，批准手续不真实、不合法、不完备或者未经批准出现后果的，由当事人承担法律责任。
第五十四条 登记机关工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权虚假登记，造成权利人财产损失的，由登记机关依法承担赔偿责任，并依法追究责任人的责任。
第十一章 附则
第五十五条 本条例由吉林市人民代表大会常务委员会负责解释。
第五十六条 本条例自２００６年１２月１日起施行。１９９６年１２月１０日颁布并施行的《吉林市城市房屋产权产籍管理条例》同时废止。(R05)
法德并举、文明治村
——对依法治村的内在观察
周华
（中山大学 法学院，广东 广州 510275）
[摘要]为推动农村的法治进程，政府一直在强调依法治村的方略。然而，在农村法治实践中却出现了制度供给与社会需求之间的失衡。在这一情境下，重视运用以德治村的方略则有助于解决因失衡而引发的种种问题，也有助于推动依法治村的进程，并最终实现农村的长治久安。
[关键词] 依法治村；民间规范；以德治村；社会主义道德
Paying Equal Attention to Law and Virtue, Ruling the Village in a Civilized Way
————an Internal observation of Movement
of“Managing a Village According to Law”
Zhou Hua
(Law School, Zhongshan University, Guangzhou, Guangdong 510275)
Abstract: To advance the process of the rule of law in rural areas, the government has been insisting on the strategy of “managing the village according to law”. However , during the practice of rule of law in rural areas emerges the unbalance between the institutional supplies and the social demands. Under such situation, to attach importance on the strategy of “managing the village by virtue” may contribute to the settlement of various problems caused by the unbalance, while it can also help to advance the process of “managing the village according to law” and achieve the long-term stabilization in rural areas ultimately.
Keywords: Manage the village according to law, civilian norms, manage the village by virtue, socialist morality
一
我们知道法治道路可分为政府推动型和社会演进型两类。打开国门后，要“尽快”变革国内僵化的经济政治体制以应对外部的压力与挑战是使中国走上政府推进型法治道路的关键原因。在政府的推动下，依法治国已成为全国上下的一致呼声，而依法治村，也就成为依法治国的应有之义。为使农民“懂法”以推动依法治村的进程，政府在农村积极开展了大规模的普法工作，这种普法采用的是自上而下的福利引导型模式，即由国家组织人力、物力来开展普法工作，引导村民逐步依据法律这种“正式规则”来规范自己的生产和生活。
十多年过去了，客观而冷静地看，农村普法取得的真实成效很难令人满意，村民法律意识的提高过于迟缓，不少“正式规则”并未如预期所料那样落到实处。村民的法律意识很大程度上只是本村法治建设现状的反映，我们不能单单指望村民上好法制教育课、听好法制讲座，依据教科书、宣传册上的概念去形成和增强法律意识。因为村民们更为关心的是“活法”、是“现状中的法”。当我们反观农村现状时，就会发现普法宣传与法治实践之间存在着脱节，“正式规则”与“非正式规则”之间存在着信息的不对称，甚至在某些方面仍存在着“书面法律”（ law in books ）与“实效法律”( law in actual operation )之间的严重对立。村民们读完了从“送法进村”活动中得来的宣传册后，将其束之高阁，照旧依据着许多带有传统法律文化色彩的民间规范来组织社会生活，来调整生产和生活中大多数的矛盾和冲突。这种民间规范作为一种传承性极强的“非正式规则”是不可能短期内仅仅以一套书面上的、外予的、理念化的“正式规则”所能代替的。例如，在许多村庄，有关外嫁女待遇的民间规范明明与书本上的“正式规则”所强调的公正、平等原则背道而驰（外嫁女在村集体经济分配中常常得不到公正的待遇），但仍然得到了相当多村民包括相当多外嫁女本身的认可，其在农村中也仍在有效的运作。
我们知道，与民间规范相比，作为“正式规则”的法律更具有优越性，更能够保证公平、民主的原则，也更能够保证村民的基本权利。但恰恰就是如此优越的法律，却无法较好的在农村得到实施，原因何在？
二
现代法律有效运作的前提假设一般是陌生人社会或个体主义社会。而在农村中，许多村民从出生、成长到终老，整个人生的过程中很少能够跳出一个“本人——亲人——族人”的有限的圈子，这个圈子是个地缘和血缘的双重封闭圈。土地仍是最为基本的生产资料，村民们紧紧的依附于祖上留下来的土地之上。即使在地处广州，一年生产总值超亿的村落里，村民们对土地还有着相当强的依赖性，村民们收入的一个基本来源是在土地上盖楼然后出租所得的租金。这相对于绝大多数的、经济发展落后的农村中的农民仍以种植业所得作为主收入来说只是换了一种“靠地吃饭”的方式。村民们祖祖辈辈都生活在一块土地上，局限在狭小的区域里，人流、信息流的运动半径都十分狭窄，“这是一个熟悉的、没有外人的社会”。 至今，村籍仍然是外人进入村社难以逾越的门坎。在这一基础上形成的以家族为本位的宗法血缘关系对村民有着很强的约束力，其依靠对血缘关系的认同来制约村民的行为；其以传统道德伦常为基本准绳，以血亲人情为基本取向，通常足以维护村社的基本安全和秩序。
在这样的农村熟人社会中，村民们对法律的需求是极其有限的。就算在经济发达的沿海农村里，尽管市场经济红红火火、外地人来来去去，但在本村人的圈子内，社会结构的相对稳定性、封闭性以及文化观念的保守性、滞后性使得村民们的关系意识里仍旧与内地农村一样保持了一种以血亲人情为基础，追求平衡性的传统。村民与村民之间关系的建立往往还是立足于诸如“情大于法”、“公道自在人心”等一些传统的抽象的模糊准则之上，在追求伦理道德中的“义”时，常常极少会顾及到真正法律上的“正义”，即使在许多本应受法律调整的领域，村民们也往往坚持以宗法的儒家的“非正式规则”取代理性的可预见性的“正式规则”。村民们以“顾及面子”为出发点追求“人际关系和谐” 的心态普遍浓厚。在他们看来，要形成一个“和谐”的社会，依据伦理道德来进行教化乃是比依法治村更高级、更有效的手段。为避开外来的不通人情的法律，大家都愿意采用私了和调解的方式解决纠纷。那么找谁来调解？村民们当然还是习惯于找家族组织或村长，而不会找“外人”。实施“村民自治”后，由于国家政权相对放松了对地缘的控制，从而使得农村中的家族组织又有所发展，这在一定程度上也促长了农村中“调解”之风的盛行。由于在这种依据模糊原则的温情调解下，部分村民的权益极易受损，因此调解这一方式并不是所谓的村民们都“喜闻乐见”。由上可见，正是法律的“不实用”导致了村民对法律的冷漠，基于这种冷漠，若能产生对法律的信仰那才是怪事。然而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[1]
“需要是最好的老师”，只要农村社会关系的发展、社会结构的演变没有达到使法律成为村民们生产生活中必不可缺的东西时，以传统农村为场景的法治实现起来就会千重万难。而社会关系的发展、社会结构的演变等是不能单单依靠法的发展就能实现的。因此，从这个意义上讲，我们应把整个依法治村看作是一个涉及社会发展各方面因素的系统工程，要对那些非法律因素给予相当大的注意，例如政治的民主化、人际关系的合理化、经济的发展、科技的进步、道德的提升等等，这些都可以说是建设和维护现代化法治的前提和保证。
三
那么我们应如何看待和解决在依法治村过程中“说法”与“做法”“两张皮”的问题。第一，我们对依法治村的进程必须有一个长期的清醒的预期。一方面我们要看到法本身的发展是一个渐进的过程，尤其是在传统法律缺乏西方法律背后所深藏的那种形而上的对法的信仰崇尚和终极关怀，而专制特权思想、法律工具论却长期发达的历史根基上，中国现代法治之路尤显艰辛。因此，在法治起步阶段出现了有法不依、执法不严、违法不究或惧法、怨法、避法等严重现象也就不足为奇。另一方面，法治的发展与经济、政治和文化等条件的发展是并行的，而这些非法律因素的综合发展都需假以时日，尤其是传承性极强的文化条件的发展。因为祖祖辈辈传承下来的、由父母而子女的言身教化要远比那些系统的理论来得更有影响。要使积“千年之大成”的传统文化在某些方面发生较大的转变无疑将是个漫长的过程。因此，目前农村中的二元结构式的法律秩序状态将会较长时间地持续下去。
但是，法律在农村的实施难并不能否定法律的完善和发展对于依法治村的意义，因为法律的存在至少为农村社会提供了一种调整方式，尽管用到的时候不多，但村民们在规避法律而采用“非正式规则”来讨价还价时往往还会以法律规范作为一个的参照标准。作为正式规则的法律将与非正式规则在讨价还价的动态平衡中逐步推进农村的法治化。我们指出依法治村进程中的不尽人意处，并不是要放弃法治的理念，而去一味的迎合村民们固有观念中的保守性和落后性；相反，这样做的目的是要通过把“法治”理论置于中国传统农村特定的社会文化情境中加以重审反思，加深对其历史和现实意义的认识，进一步确定其前进的方向，以使其在农村发挥更大的作用。
第二，法治只有走好本土化的道路，才能有效的解决两张皮的问题。我们有着悠久而深厚的传统文化存量，这些东西都积淀着祖辈们思考和解决各种社会问题的智慧和经验。传统法文化作为一个活的历史连续过程具有极其顽强的生命力，并未因其是过去的东西而全部丧失其自身的价值。相反，它还在一定程度上在农村中以民间规范、风俗习惯等形式获得了延续，进而影响着现代农村法律文化的面貌。法治的实现与否，关键不在法律制度表层的建构上，而是依赖于人们的自然习性和法的观念。我们可以通过引入外部法律制度来弱化农村中传统的民间规范，但我们相当长时期内还不可能真正彻底消灭民间规范后深藏的传统法文化，传统法文化仍然在深深影响着村民们的法律观念和行为模式，并且通过这种影响在一定程度上扭曲、抵制甚至架空了本本上的法律制度。而实施这种与实际生活有所脱节的法律制度所能取得的实效当然也就十分有限。因此脱开本土传统首先是一个可不可能的问题，然后才是一个应不应该的问题。
邓小平曾强调说：“中国的事情要按照中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。”[2]那么，怎么办？“……要实现中国法制现代化，其出路就是：打破二元文化格局，寻求法律文化结构的内部协调，实现文化整合；中国法制建设的战略选择就应是：……高度重视公民的法律文化心理和法律价值观的培养，使其由传统形态向现代形态转变，使观念性法律文化与制度性法律文化相协调”。[3]这样，在实施依法治村的过程中，我们就不能对从传统形态中衍生而来的非正式规则视而不见或轻描淡写。而要在强调通过政府的理性建构来规划和引导农村法治走向的同时，充分尊重非正式规则，并有必要为非正式规则保留适当的生存空间，甚至在法律制度供给时，也可将非正式规则的合理内容吸收到正式规则中来，从而尽可能的调和二者之间的偏差和冲突，最大限度的实现制度供给与社会需求之间的平衡。这一点已受到越来越多的社会管理者，尤其是部分学者型党政官员的重视。如在《制度立区》一书中，作为广州市天河区区委书记的作者就曾指出：“通常，人们都说，在制定政策（包括法律、法规）或者其他决策时，要从实际出发，要尊重人民群众的意愿，要体现最广大人民群众的利益，说到底就是在制度（正式的规则）供给时，要特别重视非正式的规则，也就是历史的、文化的、习惯的因素。”[4]
在依法治村的过程中，我们要首先走好一条正式规则与非正式规则共同发展的道路，同时有意识的逐步走上“把正式的法律控制与非正式的其他社会控制相结合的道路”。[5]在另一方面，我们“从制度变迁的角度看，国家制定法与民间法的相互沟通、理解以及在此基础上妥协和合作将是制度创新的一个重要途径”，否则，“结果只能是强化国家制定法和民间法之间的文化阻隔，造成两败俱伤”。[6]这种俱伤所带来的重要表象之一就是：在制度提供者看来，人们尤其是保留传统太多的农村人老是“生活在别处”。
四
在知道了如何解决好“两张皮”的问题之后，我们要想更好的解决因“两张皮”所引发的种种问题，诸如对于农村宽广的社会需求来说，现行法治方略及其实效过于单薄和狭窄等，就有必要跳出法治的本身来寻求解决途径，要重视非法律因素的发展对法治的推动作用，而当前极其紧迫和重要的就是要贯彻以德治村的方略，要德法并举、文明治村。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的重要讲话中，江泽民同志强调指出：“要把依法治国同以德治国结合起来，为社会保持良好的秩序和风尚营造高尚的思想道德基础。”这一思想的提出，标志着我国对社会治理方式的认识又提升到了一个更高的层次，具有极其深远的历史意义。
法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是管理国家、治理社会的重要手段。法治与德治从来都是相互蕴涵和包容的一个整体，它们之间是相互渗透、相互作用、相辅相成的。对管理国家、治理社会来说，二者缺一不可，也不可偏废。法律的产生以道德为基础，也始终以公平正义作为价值依托和最终归宿，而道德规范，在一定的条件下，也可能被提升为法律制度，以强化其规范力度；“法对道德规范的产生和发展，对道德规范的遵守，对人们道德观念的增强起着重要的促进和保障作用。同样，道德对立法、执法、司法以及人们法律意识和法制观念的增强，也起着十分重要的促进和保障作用。”[7]法律是刚性约束，道德是柔性约束。在许多社会领域，只有刚柔相济，法律和道德双管齐下，才能收到良好的效果。法律并不是万能的，其本身具有不可避免的局限性。“首先，法律难以从根本上解决社会公正问题。……其次，法律难以触及人的心灵，解决不了人的思想问题。……第三，法律不可能把社会生活的方方面面统统管起来，而必然留有一些领域由道德来管理。”[8] 因此“……从深层意义上加以考虑，之所以把道德建设提到治国方略的高度，一个主要原因在于，法律虽严密，但法律也有它难以管辖的地方。”[9]法律是外在的强制性约束，是“外律”。道德关注的是人们的思想和内心活动，是人们内在的自我约束，是“自律”，这才是我们抑制违法犯罪行为之根本。
另外，“以德治国”方略的提出具有鲜明的时代针对性，是现实社会发展的迫切需要。一段时期以来，反传统已成为新的传统，我们的传统道德因此受到猛烈的破坏：十年文革的毁损；西方强势文化对传统道德的冲击；计划经济体制向市场经济体制飞速转换所引起的道德缺空等等。同时，在这段社会变革和转型的时期中，因常常出现法律制度短缺的问题，所以我们对于要加强刚性规范的建设注意得较多，相比之下对柔性规范的建设，即对与社会主义现代化相适应的道德体系的建设的注意却还不够。传统道德受到了极大损坏，而在文化多样性下的主导道德的高扬还有待时日，因此西方价值观念、生活方式上的一些不良影响以及商品社会的负面因素也就容易乘隙侵入到人们的精神领域，从而使社会道德有所滑坡。在这一大气侯下，再加上村民的科学文化知识极其有限，就使得不少农村中封建迷信开始沉渣泛起，涉黑的宗族势力有所抬头，黄赌毒屡禁不止等等。因此，加强社会主义道德体系的建设是时代的呼声。
