【摘要】随着城市建设的快速推进，我国大量城中村和城市郊区的集体土地纳入征收范围。按照我国现有法律制度规定，征收集体土地的同时，该土地之上的房屋也一并纳入征收范围。征收集体土地上的房屋，应当予以补偿。我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在缺乏统一补偿标准、补偿偏低、补偿程序混乱、补偿主体不统一等缺陷，有待进一步完善。我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，确定补偿标准，规范补偿程序，完善征收补偿制度，保障集体土地上房屋征收补偿依法、有序进行，维护集体土地上房屋所有权人的合法权益。
【关键词】集体土地 房屋 征收 补偿 分析
我国集体土地房屋征收补偿制度无论在补偿标准，还是在补偿程序方面存在诸多缺陷。当前，我国正在加快城市国有土地上房屋征收补偿制度的立法进程，也应当顺势启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法，全面完善我国房屋征收补偿制度。
一、从一个案例说起
北京市房山区窦店镇某村村民建设的房屋于二??九年划入拆迁范围，该房屋占用的集体土地征收为国有土地。北京市房山区土地行政主管部门没有支付土地补偿，房屋拆迁许可证载明的拆迁人也没有支付土地补偿。在该村民的一再要求下，最终，其所在的村委会与其签订了一份补偿协议，支付了一定的区位补偿费。该村民始终无法明白，明明是政府征收其所在村的集体土地，征收其建设的集体土地上的房屋，为何自己没有从政府那里拿到土地补偿款；明明是拆迁人按照拆迁许可证拆除自己建设的房屋，为何该拆迁人也未支付任何相应的土地补偿，而由村委会出面支付区位补偿费。最终，该村民委托吕国华律师向法院提起了诉讼，要求相关单位支付土地补偿款。这个案例是我国当前集体土地上房屋征收补偿中的典型案例。我国没有关于集体土地上房屋征收标准和程序的统一立法。迄今为止，我国有关集体土地上房屋征收补偿均由各地作出具体规定。上面提及的案例中的征收补偿标准和程序也是将北京市人民政府制定的地方政府规章——《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》作为补偿基本依据。我国缺乏对集体土地上房屋征收补偿制度的统一立法，一些地方“各自为政”，实践中集体土地上房屋征收补偿引发了不少亟待解决的问题。
二、当前集体土地上房屋征收补偿制度失范分析
《中华人民共和国土地管理法》将集体土地上的房屋一并纳入地上附着物的范围，但对征收集体土地上房屋补偿标准和程序没有进行明确规定，而只是笼统规定集体土地上房屋征收补偿标准由各省、自治区和直辖市制定。事实上，除北京等少数发达地区制定了诸如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等地方政府规章或地方性法规之外，我国其它绝大部分省份迄今尚未对征收集体土地上房屋补偿标准作出规定。在我国相当大的区域内，征收集体土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋补偿仍具有极大的随意性。大量失地农民的合法权益被非法侵害，导致因征收引发的群体性事件频频见诸报端，集体土地上房屋征收案件占上访案件的比重居高不下。一些地方政府为了减少征收成本，制定的补偿标准明显偏低，不但无法维持失地农民的基本生活水平，也无法保障其长远生计。①一些地方政府为了提高征收的效率，忽视群众的程序权益，征收报批之前，不进行公告，也不进行听证，不组织专家进行论证，导致征收程序失范，激化了征收双方的矛盾。②现有法律对补偿时间没有作出明确规定，有的地方先补偿，后征收；有的地方先征收，后补偿，导致补偿程序因地而异，极其混乱。另外，我国现有集体土地上房屋征收制度还存在征收补偿主体混乱不清的严重情形。根据现有土地管理法律、法规的规定，政府是集体土地上房屋征收制度的唯一主体，根据“谁用地，谁安置”的原则，政府应当向被征收土地的农民支付土地补偿。但是政府征收集体土地涉及房屋拆迁的，往往许可其它单位为拆迁人，由拆迁人作为补偿的义务主体。一些地方征地过程中，拆迁人将动员拆迁的任务交给村委会组织动员，实践中又经常发生村委会和村民签订补偿协议进而向村民支付土地补偿的情形。③总之，我国现有集体土地上房屋征收补偿制度存在补偿标准和补偿主体不统一、缺乏具体补偿程序等多种缺陷，有待于进一步更正和完善。
三、未来集体土地上房屋征收补偿制度立法建议
《城市国有土地上房屋征收补偿条例》征求意见稿出台后，城市国有土地上房屋征收补偿制度立法化进程加速。令人遗憾的是，我国集体土地上房屋征收补偿制度仍未纳入国家立法进程。随着城市化建设的加速，越来越多的集体土地将被征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿制度攸关众多被征收人的切身利益，攸关我国土地征收制度的发展和完善，攸关我国经济的健康发展和社会的和谐稳定。④我国应当对集体土地上房屋征收补偿制度进行统一立法，为此，笔者提出以下几点建议。首先，制定统一的补偿标准。我国国土面积大，各地经济发展情况不同，制定统一的补偿标准不能体现在具体补偿数额的统一上，而应当结合当地房地产市场价格进行。征收集体土地上房屋补偿，应当不低于当地周边商品房的市场交易价格。其次，规范补偿程序。为了规避集体土地上房屋征收之后原居住人无房可住的情形发生，应当由政府支付相应的补偿之后，再组织实施具体的房屋拆除活动。最后，由政府作为征收补偿义务主体。将政府作为唯一的征收补偿义务主体，征收集体土地上房屋的行为由政府作出，征收集体上房屋的补偿也应当由政府依法支付。笔者认为，未来立法中兼顾这三个方面，既可以保障我国集体土地上房屋征收活动顺利进行，又可以切实维护被征收人的切身利益。
四、结语
我国城市的进一步发展，势必导致更多的集体土地征收为国有土地，集体土地上房屋征收补偿关系千家万户的利益。为了遏制地方政府违法用地、追求政绩的冲动，为了我国经济的健康、稳定发展，为了维护被征收人的切身利益和社会的和谐稳定，我国应当在推动城市国有土地上房屋征收补偿制度立法的同时，尽快启动集体土地上房屋征收补偿制度的立法进程。正视我国现有征收集体土地上房屋补偿制度存在的补偿标准和补偿主体不统一、补偿偏低、补偿程序不规范的问题，有助于在未来集体土地房屋征收补偿制度立法中矫枉过正。吕国华律师长期从事不动产征收法律服务，在实践中偶有所思，偶有所得，抛砖引玉，希冀拙文对推动我国集体土地房屋征收补偿制度建设有所裨益。
注释：
①参见程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。
②参见陈云霞、张利国、史晓娟：《论征收集体土地房屋拆迁法律问题》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2006年09期。
③参见杨世建：《公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》 2010年02期。
④参见孙佑海：《与城市房屋征收拆迁补偿制度的变革》,载《中州学刊》2008年第2期。
【作者简介】吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收相关法律服务，联系电话：13811168718。
杭州市市政公用建设工地文明施工管理暂行办法
浙江省杭州市建设委员会
杭州市市政公用建设工地文明施工管理暂行办法
(杭州市建设委员会 二ＯＯ二年四月二十五日)
杭建城发〔2002〕189号
总 则
第一条 为进一步加强市政公用建设工地文明施工管理,维护城市市容环境整洁,根据建设部《建设工程施工现场管理规定》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 凡在杭州市行政区域范围内(不包括萧山、余杭)从事市政公用建设活动的单位和个人,必须遵守本办法。
第三条 杭州市建设行政主管部门负责全市市政公用建设工地的文明施工管理工作。
杭州市建设工程安全监督部门受市建设行政主管部门的委托,具体实施监督管理工作。
第四条 市政公用建设工地实行文明施工监督管理制度。建设单位、施工单位和市安全监督部门应按本规定执行文明施工规范和履行文明施工管理及监督职责。
建设单位的责任与义务
第五条 建设单位应在施工方案确定之前,调查掌握施工区域的各种管线分布情况,为施工单位提供准确的水文地质、地下管线设施资料及其他必要的情况,并会同设计、施工单位和有关部门制定相应的技术措施,纳入施工组织设计,保证施工安全、文明进行。
第六条 在工程开工前,应认真负责审核施工单位对地下管线和市政公用设施的安全防护措施,及时向施工现场有关各方进行文明施工安全生产交底,并实行统一管理。
对重要管线或在管线复杂地段施工,应组织落实管线监护方案,安排专人负责管线监护工作。如遇特殊情况,应与有关部门及时联系解决,不得擅自处理。
第七条 工程前期需拆迁房屋的,应会同房管部门加强对拆迁工地的管理。要按照文明施工的要求,对拆迁工地做到先围后拆、控制扬尘、确保安全,避免因拆房伤及行人、行车等事故发生。
第八条 建设单位应将文明施工费用列入工程总造价中,并单独列支,包干使用。还应定期审查施工单位文明施工专项经费使用情况。
第九条 建设单位应将文明施工管理的内容纳入工程监理合同中,委托监理单位督促施工单位执行文明施工规范。
施工单位的责任与义务
第十条 施工单位应根据工程的特点,编制文明施工实施方案,在开工前5日内,将文明施工实施方案报市安全监督部门备案。
实行总承包的工程,总包单位应对施工现场的文明施工全面负责,并与分包单位签订责任书,分包单位对总包单位负责,并接受总包单位的统一管理。
第十一条 施工单位应按有关规定专项包干使用文明施工经费,不得挪作他用。
第十二条 工地应设置专职文明施工安全员,做到佩证上岗、动态管理,及时收集、记录、整理、管理台帐等技术资料。
第十三条 市政公用建设工地的主要出入口处应设置醒目的施工标牌,标明下列内容:
1、工地总平面图:标明工地方位及管理、生产、生活、各类材料、机械设备设置的区域;大门进出口、便道以及水电的走向;现场安全标志和宣传标语、横幅布置等。
2、工程概况牌:注明工程项目名称、工程主要结构类型及管道口径和道路总面积、总长度;建设、设计、施工、监理、质量监督和安全监督等单位名称;项目负责人、技术负责人及施工员、质量员、安全员的姓名;开竣工日期和监督电话。
3、建设规划许可证、建设用地许可证、施工许可证批准文号。
第十四条 施工现场应按文明施工安全生产的要求,设置各项临时设施,并达到下列要求:
1、工地周边应设置不低于2.1米的彩钢板围护,围护要牢固、顺直、整洁、美观。
2、施工区域与非施工区域严格分隔。
3、设置连续、畅通的排水设施和沉淀设施,有《排污许可证》,严禁泥浆、污水、废水外流或堵塞下水道,或直接排入河道。
4、施工区域内应设置能保证施工安全的夜间照明和警示标志,并采取安全防护措施。
5、各类材料、机具设备按工地总平面图的布置,在固定场地整齐堆放,不得侵占场内道路及安全防护等设施。
6、施工现场便道硬化平整,工地出入口5米内应用水泥硬化,硬化宽度不小于出入口宽度,并配备必要的车辆冲洗设施。道路畅通、排水系统处于良好的使用状态,无建筑垃圾。
第十五条 施工现场应按卫生标准和环境卫生、通风照明的要求,设置相应的厕所、化粪池、简易浴室、更衣室、生活垃圾容器等职工生活设施,落实专人管理。厕所便池贴瓷砖,必须有冲洗设备,并保持清洁卫生。落实各项除“四害”措施,控制“四害”孽生。
第十六条 工地民工宿舍应符合卫生要求和居住条件,地面应用砼硬化,照明电线敷设应符合规范,不得任意拉线接电。宿舍应保持整洁有序,不得男女混杂居住及居住与施工无关的人员。
第十七条 施工现场设有食堂的,应符合我市职工食堂管理的有关规定,并配备冷冻、冷藏设备,其位置应远离厕所、垃圾容器等污染源,炊事员应持有效健康证明及岗位培训合格证。
施工现场应设置茶桶、保障茶水供应。
第十八条 建筑垃圾和其他散体物料装运应实行车辆密闭式运输,冲洗干净后出场,运输过程中严禁沿途抛、洒、滴、漏。
第十九条 施工单位应当严格依照《中华人民共和国消防条例》的规定,在工地建立和执行防火管理制度,重点部位设置符合消防要求的消防设施,并保持完好的备用状态。
第二十条 施工单位在施工中应遵守下列规定:
1、完善技术和操作管理规程,确保防汛设施和地下管线通畅、安全。
2、采取各种有效措施,控制扬尘、噪声。
3、设置各种防护设施,防止施工中泥浆水、废弃物、杂物影响周围环境,伤害过往行人。
4、随时清理建筑垃圾,控制工地污染。
5、控制夜间施工作业,确需夜间作业的,必须事先向环保部门申办《夜间施工许可证》。
6、运用其他有效方式,减少施工时对市容、绿化和环境的不良影响。
7、遵守交通管理规定,不得使用人力车、三轮车向场外运输建筑垃圾、废土、物料。
第二十一条 施工人员在施工中应严格遵守下列规定:
1、按照市政职工职业道德规范文明作业。
2、施工中产生的泥浆未经沉淀池沉淀不得排放。
3、施工中产生的各类垃圾应及时清运到市容
环境卫生管理部门指定的地点,严禁随意倾倒在城市道路、河道、绿化带、空旷地带和居民生活垃圾容器内。
4、施工中不得随意丢弃废土、旧料和其他杂物。
5、施工中应注意清理施工场地,做到随做随清。
第二十二条 施工单位应确保工地出入口和道路的畅通、安全。施工中造成沿线单位、居民的出入口障碍和道路交通堵塞,应及时采取有效措施,。
第二十三条 施工中造成下水道和其他地下管线堵塞或损坏的,应立即疏浚或修复;对工地周围的单位和居民财产造成损失的,应承担经济赔偿责任。
监督管理
第二十四条 市政公用建设工地文明施工实行社会监督,对不符合文明施工标准、规范,影响市容环境卫生和市民生活的,任何单位和个人有权投诉。市安全监督部门应向社会公布投诉电话,及时调查处理有关问题。
第二十五条 市安全监督部门应制定文明施工监督管理配套办法,加强对建设单位、施工单位文明施工标准、规范的宣传教育,实施市政公用建设工地文明施工标准化管理和悬挂优胜红牌、合格绿牌、警告黄牌制度。对重点工程应加大文明施工监督管理的力度。
第二十六条 市安全监督部门应定期或不定期地巡查和检查工地文明施工实施情况,发现不符合文明施工管理规定的,可视情节轻重,及时发出整改通知书,悬挂黄牌警告、责令停工整顿,并督促其限期完成整改。
第二十七条 施工单位未按第二十六条规定,限期完成整改的,市安全监督部门应将该情况书面上报市建设行政主管部门,由市建设行政主管部门按有关法规、规章的规定,对施工单位进行行政处罚。
第二十八条 萧山、余杭区和杭州市属各县(市)市政公用建设工地文明施工管理,可参照本办法执行。
第二十九条 本办法由杭州市建设委员会负责解释。自发布之日起执行。
